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政府采购异常低价成交当谨慎
发布时间:2018-11-21

2017年以来,政府采购连曝超低价格甚至零预算、零报价中标成交消息。

3月先后有厦门市信息中心采购外网云服务公开招标,495万元的预算,腾讯云公司竟以一分钱中标。接着,辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目,由中国电信集团辽宁省辽阳市电信分公司、中国电信系统集成有限公司辽宁分公司组成的联合体,同样以1分钱元的中标金额拿下,而这个项目的预算金额是892.95万元。更有甚者,电信、移动、云赛智联0元中标1200万元上海市电子政务云项目;接着4月10日又出现了山东淄博市政务云平台公共服务云合作服务商采购项目的公告,实行单一来源采购方式,采购预算价格为0,且不接受任何高出或者低于0的报价,直接指定供应商为浪潮软件集团有限公司。

如此多的1分钱和0元成交,究竟是政务云特殊到没有成本,还是预算价格编制过度离谱。对于这些情况,社会不同方面有质疑,有赞成,莫衷一是。只是有一点可以肯定:不管采购是价格过低,还是预算价太离谱,这些公之于众的政府采购项目都一路绿灯,如期进行或成交,并没有遇到法律制度环节的“阻挠”。

实际上,政府采购究竟是否可以以低于成本价、或者低于常理的超低价格成交,是个世界性的、世界各国都关注的、关系到多方面规则与利益的老问题。世界各国及国际组织的政府采购制度和规则,几乎都有防止超低价格恶性竞争的规定。我国不仅对政府采购在法律制度方面有明确的防止低于成本价成交的要求和条款,而且对于整个市场经济交易和运行,同样禁止为排挤其他供应商而出现的低于成本价成交。

但为什么现实中却屡屡出现低价成交而没有实际的防范手段?为什么明显有问题的政府采购项目,不仅能顺利成交,而且还有许多赞许者?

基于此,本人希望从几个方面针对具体问题做些探讨。并最终提出这样的命题:政府采购异常低价成交当休矣!

第一,政府采购成交价越低越好吗?只要政府获得了超额好处,就可以默许甚至放任吗?

毫无疑问,政府采购与市场其他交易一样,必然涉及公共资源稀缺问题,政府采购当然要求尽可能低些的价格。一方面,在满足政府各项功能需求的情况下,低价可以获得更好的经济效果。但是,政府采购成交价格越低越好吗?政府获得超低价格、获得超高回报就好吗?

 

 

事实上,在上述的几个1分钱或0报价中标或成交情况发生后,就有不少人认为,采购当然追求最低价,政府采购也不例外。政府以1分钱价格买下了原本预计需要几百万元才能获得的商品或服务,难道不是巨大的收获吗?不是更符合纳税人和社会公共的利益吗?也许正是基于这种考虑,认为超低价格的供应商才应该顺理成章地中标、成交。

显然,以上的认识出现了很大偏差。应该说,这种认识只看到了一个方面。只看到政府采购的市场性,认为价格越低“便宜”越大。

相反,如果全面看问题,就会轻易发现这种偏差。

如上所述,政府采购寻求低价成交并没有错,但是政府采购的公共本质决定了其目标的多样性。政府采购作为一种社会公众行为,不仅要追求经济效果,同时还承担其他多方面的职责。涉及采购价格过低内容,至少下面的要求和目标必须重考虑:

首先,政府采购的主要目标之一,就是能够更好地、恰当满足公共需要,为有效履行公共职责服务。而采购价格过低,很可能带来“便宜无好货”、产品质量和服务低下不能满足需要等履约风险。此种案例比比皆是。事实上,在不少情况下,采购价格可能高一些,但所获得的产品功能和性能大提高,或者节能环保能力能有较大提升,同样是一种很合算的采购选择。

其次,政府采购必须遵守和维护市场公平经济秩序。我国为建立和维护正常的市场竞争秩序颁布了《反不正当竞争法》,规定不得以低于产品成本的价格排挤竞争对手。显然,政府采购不仅作为一种市场交易行为应该遵循反对不正当竞争的相关法律,而且作为一种政府支配的采购行为,更应该带头遵循反不正当竞争法律。同时,与政府采购相关的法律制度同样做出了若干法律规定(见下面第三方面的问题),要求政府采购不应低于成本价成交。因此,虽然政府采购必须追求尽可能合算的价格成交,但必须以不低于成本价成交,以不破坏市场正当竞争为底线。

再次,政府采购还必须维护供应商的正当利益,以与供应商双赢共利为长久目标。政府采购中采购人与供应商是典型的“对立统一”共存关系。政府作为采购需求方,需要有供应商的积极参与和配合,而供应商只有在政府采购市场中获得公正、公平交易机会,才会保持这种积极参与意识。

相反,如果政府采购中一些实力强劲的公司能够通过极端低价排挤其他供应商获得不当得利,而其他供应商无利可图甚至亏损,必然会严重挫伤供应商参与的积极性和主动性,政府采购最终也会因为失去优良供应商和有效竞争而蒙受损失。

在我们对政府采购价格调查了解中,大多数供应商对于过度低价竞争都心有余悸,认为争报低价是无赖之举。供应商对政府采购价格战结论是:采购人与供应商双输。不打价格战等死;打起价格战就战死。虽然有些言过其实,但这种体验应该不是空穴来风。

最重要的是,政府采购作为一种公共行为,必须围绕公共利益、全局利益考虑问题,确立立场和规则,在立场和规则确定之后,就必须坚持立场和遵守规则。遵循市场规则、平等交易、公平竞争是铁律,不应该因为一些额外的利益改变遵循规则的立场。

第二,市场竞争及政府采购关于防止异常低价竞争的法律制度不够明确吗?

从理论上看,政府采购属于公共行为,必须实现包括公平公正竞争在内的一系列目标。但理论最终要落在行动上才有实际意义,即如何通过法律制度规范来具体实现才有意义。从这个角度看,我国在建立市场经济秩序方面早已经做了明确的规定,在政府采购和招标、投标方面都进行了规制。

在法律制度体系方面,首先有规范整体市场经济运行规则的《反不正当竞争法》,其中第十一条规定,“经营者不得以排挤竞争对手为目的,以低于成本的价格销售商品。”政府采购是市场交易行为,同样要受到这部法律的约束;其次,《招标投标法》第三十三条规定,“投标人不得以低于成本的报价竞标,也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假,骗取中标。”《招标投标法实施条例》第五十一条第五款规定,“投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价,评标委员会应当否决其投标。”其中第五十四条规定,“评标委员会认为,排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本,有可能影响商品质量和不能诚信履约的,应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明,并提交相关证明材料;否则,评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格,按顺序排在后面的中标候选供应商递补,以此类推。”发改委、财政部等七部委令(第12号)《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条,“在评标过程中,评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底,使得其投标报价可能低于其个别成本的,应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的,由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标,其投标应作废标处理。”

而新近通过并已开始实施的财政部第87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条规定,“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明,必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应当将其作为无效投标处理。”虽然对低限定还有些粗线条,但也体现了对于异常低价的担忧和预防。