财政部回应“承包人对PPP项目是否享有优先受偿权”

作者：赵志明／整理 发布于：2020-12-16 08:52:39 来源：政府采购信息网

 　　财政部近日公布《对十三届全国人大三次会议第3790号建议的答复》，对程并强代表“关于完善PPP项目付费保障机制”的相关建议进行了答复。

　　一、对于“对合同法第二百八十六条作扩大解释，允许建设工程承包人就PPP项目使用者付费主张优先受偿权”的建议，财政部认为充分保障承包人取得工程价款的权利，是承包人履行合同义务后享有的合法权益。根据《合同法》第二百八十六条以及2021年1月1日起施行的《民法典》第八百零七条均规定，经承包人催告后，建设工程的价款可以就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿，除非根据建设工程的性质不宜折价、拍卖的。最高人民法院2002年6月20日在《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》亦明确“建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权”。同时，人民法院判决相关政府或职能部门不依法履行的，作为原告的债务人有权依法申请人民法院强制执行，强制执行的财产范围并不限于PPP项目本身，通常能够保障承包人权利的实现。

　　财政部认为该建议对保障承包人债权实现、提振社会资本信心具有启发意义。因建议涉及合同法、民法典修改与完善，宜通过立法予以解决，最高人民法院将适时反映您的建议，不断完善相关制度。

　　二、对于“将获得金融机构贷款作为入库前置条件、以金融机构贷款评价标准作为项目入库准入条件的建议”，财政部认为有待进一步研究论证。主要考虑为：一是建立全国PPP综合信息平台项目库主要目的是加强项目储备，促进市场对接，加大信息公开，强化全生命周期管理。以已经获得或能够获得金融机构贷款作为入库前置条件，将提高入库门槛，不利于发挥项目库在项目储备和市场对接方面的作用。二是项目入库主要是对项目信息的完整性、规范性进行审核，难以对项目的可融资性进行实质性判断。同时，金融机构信贷投放应坚持自主决策、自担风险，入库审核不宜、也不能替代金融机构的内部决策过程。

　　三、对于“已入库并完成社会投资人招标的项目不宜再清理出库，且应当督促项目实施机构严格履行合同付费义务的建议”，财政部认为，应根据项目情况，辩证看待。财政部始终把PPP项目库“能进能出”动态管理，作为保障项目规范运作、防范隐性债务风险的重要抓手。对于规范运作的项目或经整改符合规范运作条件的项目，应当加强履约管理和预算监督，严格依法依约履行服务供给和合同付费义务，维护政府诚信和社会资本合法权益。但对于实施过程中走偏变异、构成违法违规举债的项目，则必须及时清退出库并依法严肃追责问责，维护法律权威、守住不发生隐性债务风险底线。

　　以下为财政部答复全文——

财政部对十三届全国人大三次会议第3790号建议的答复（财金函〔2020〕59号 ）

　　程并强代表：

　　您提出的关于完善PPP项目付费保障机制的建议收悉，现答复如下：

　　一、关于完善PPP项目招标准入和入库条件的建议

　　社会资本的履约能力是决定PPP项目能否顺利落地、成功实施的关键。财政部始终强调要把社会资本的履约能力特别是投融资能力作为政府方选择社会资本的重要关注点之一，并将这一理念贯穿于PPP项目全生命周期管理的始终。

　　一是在前期准备阶段，将项目投融资结构以及股权、债权融资方案作为项目实施方案的核心内容；鼓励金融机构尽早参与项目前期工作，落实融资条件。

　　二是在项目采购阶段，要求PPP项目实行强制资格预审，通过合理设置投融资、建设、运营等方面的资格预审条件，邀请社会资本和金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争；评审时采用综合评分法，避免简单适用最低价中标；要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金，夯实社会资本履约责任。

　　三是在项目执行阶段，明确可在合同中约定以社会资本完成融资交割作为合同生效要件，社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同，约束社会资本积极履行融资义务。

　　四是加大信息公开，通过全国PPP综合信息平台及时披露社会资本履约情况特别是融资到位情况，强化社会监督，倒逼社会资本重诺守约。

　　对于您提出的将获得金融机构贷款作为入库前置条件、以金融机构贷款评价标准作为项目入库准入条件的建议，我们认为有待进一步研究论证。主要考虑：一是建立全国PPP综合信息平台项目库主要目的是加强项目储备，促进市场对接，加大信息公开，强化全生命周期管理。以已经获得或能够获得金融机构贷款作为入库前置条件，将提高入库门槛，不利于发挥项目库在项目储备和市场对接方面的作用。二是项目入库主要是对项目信息的完整性、规范性进行审核，难以对项目的可融资性进行实质性判断。同时，金融机构信贷投放应坚持自主决策、自担风险，入库审核不宜、也不能替代金融机构的内部决策过程。

　　下一步，我们将修订完善PPP操作指南，在项目前期准备阶段增加市场测试环节，明确实施方案的编制与优化可征求金融机构的意见建议，同时加快搭建金融机构库，进一步加强银企信息共享和项目对接，切实提高PPP项目可融资性，缓解PPP项目融资难、落地难问题。

　　二、关于加强政府诚信建设，依法治理PPP项目的建议

　　坚持诚信守约、按合同办事是PPP的核心理念之一。

　　对于您提出的已入库并完成社会投资人招标的项目不宜再清理出库，且应当督促项目实施机构严格履行合同付费义务的建议，我们认为，应根据项目情况，辩证看待。财政部始终把PPP项目库“能进能出”动态管理，作为保障项目规范运作、防范隐性债务风险的重要抓手。对于规范运作的项目或经整改符合规范运作条件的项目，应当加强履约管理和预算监督，严格依法依约履行服务供给和合同付费义务，维护政府诚信和社会资本合法权益。但对于实施过程中走偏变异、构成违法违规举债的项目，则必须及时清退出库并依法严肃追责问责，维护法律权威、守住不发生隐性债务风险底线。

　　对于您提出的入库项目应严格执行规划和概算、对因不可预见的合理事由必须改变规划或超出概算的应及时给予办理补充入库手续等建议，我们认为，对于维护合同权威性、防范中长期财政风险、促进项目规范运作具有积极意义。按现行规定，已进入执行阶段的项目因客观原因导致投资概算发生调整的，无须重新办理入库手续，仅需根据实际情况在项目库中更新项目支出责任相关数据并上传修改后的合同等相关材料。

　　下一步，我们将在修订完善PPP操作指南等制度文件时，进一步明确合同变更的适用条件和具体程序，更好地维护合作双方合法权益。

　　三、关于加强对PPP项目债权法律保护的建议

　　您在建议中提出“对合同法第二百八十六条作扩大解释，允许建设工程承包人就PPP项目使用者付费主张优先受偿权”。经研究，我们认为充分保障承包人取得工程价款的权利，是承包人履行合同义务后享有的合法权益。根据合同法第二百八十六条以及2021年1月1日起施行的民法典第八百零七条均规定，经承包人催告后，建设工程的价款可以就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿，除非根据建设工程的性质不宜折价、拍卖的。最高人民法院2002年6月20日在《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》亦明确“建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权”。同时，人民法院判决相关政府或职能部门不依法履行的，作为原告的债务人有权依法申请人民法院强制执行，强制执行的财产范围并不限于PPP项目本身，通常能够保障承包人权利的实现。