市政府关于进一步规范政府投资项目管理的意见

各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

为贯彻中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》和全面落实国务院《政府投资条例》，依法规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用、提高政府投资效益、激发社会投资活力，加快推进“放管服”改革，结合南京实际，现就进一步规范政府投资项目管理提出以下意见。

一、总体要求

规范政府投资项目管理是贯彻党中央、国务院政策方针的重要举措，是适应新时代发展重要战略机遇期的客观需要，也是提高政府投资项目资金使用效率、控制和化解政府隐性债务的有效途径，有利于发挥投资对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的关键作用，也有利于加强对资金使用和项目建设的统一管理，集中力量办大事，加快补齐经济社会发展重要领域和薄弱环节短板，是顺应转型升级带来的新机遇，开创高质量发展新局面的重要工作举措。

规范政府投资项目管理必须把握以下原则。

一是坚持统筹规划和有序推进。着眼于打造创新名城、提升城市首位度，更好实现城市战略定位的要求，强化政府投资服务于全市发展大局的基本功效，由规划谋项目，以计划促建设，紧紧抓住当前我市公共服务领域的薄弱环节和功能短板，在项目建设三年滚动计划和中期财政规划充分衔接平衡的基础上，加强推进年度建设，整体提高政府投资的规划导向性和实施计划性。

二是坚持统一管理和分工负责。着眼于加快推进“放管服”改革，着力解决政府投资工作中全市统筹力度不够、行业管理专业优势发挥不足等问题，按照统一计划管理、统一审批流程、统一监管标准、统一信息平台的要求，加强扎口管理，加快推进简政放权，优化审批和监管等责权配置，增强行业部门的积极性和主动性，打造放管结合、统筹高效的政府投资管理模式。

三是坚持依法行政和提高效率。着眼于推动政府投资项目工作的法制化、规范化建设，深入贯彻落实国家和省相关要求，严格依法开展政府投资项目建设管理，进一步加强政策法规建设，解决当前政府投资项目管理中存在的不完善、不清晰、不明确问题。同时，鼓励以服务发展为准则，结合实际加强创新，对合法合规事项办理从简从快，提高政府投资项目建设效率。

二、主要任务

（一）进一步明确政府投资的领域和方式

1．政府投资的内涵和投向。政府投资是指在行政区域内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。使用预算安排的资金进行购建按新建项目管理，维修改造按改、扩建或技术改造进行管理。政府投资主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。政府投资的方向和结构应根据经济社会发展状况，及时调整优化。

2．政府投资的主要方式。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。政府投资项目主要是指政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目。政府资金以投资补助、贷款贴息等方式投入的重大项目也可按政府投资项目进行计划管理。

（二）强化项目储备和计划管理

3．加强规划的统筹引领作用。结合国民经济和社会发展中长期规划编制，在政府投资领域内，各类专项规划应按照确定的发展战略、发展定位和发展目标，分析功能设施上的短板和差距，按轻重缓急在规划中提出拟建设的项目，并排定建设时序。按照规定权限和程序批准的专项规划，是项目决策的重要依据。

4．建立项目储备机制。市发改委会同相关部门和单位建立市政府投资项目储备库。各有关部门和单位要按照规划，结合发展需求和建设条件，研究提出一定时期内本行业、本区域需要建设的政府投资项目，并按照“多规合一”的要求评估项目的可实施性，符合要求的可申报列入政府投资项目储备库。储备库项目实行常年申报，动态管理。纳入储备库的项目，申报单位应持续推进项目各项前期工作，促进入库项目尽快具备列入政府投资三年滚动计划和年度计划的条件。未列入相关规划的项目原则上不纳入储备库管理，因规划变更等因素导致不再具备必要性和可行性的项目，应及时调整出项目储备库。

5．完善计划管理机制。市政府投资计划实行年度计划和三年滚动计划相结合的计划管理机制。市发改委依据市政府投资项目储备库，在各部门和单位申报的基础上，结合全市发展总体要求和财政承受能力，编制市政府投资三年滚动计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资。

市发改委、市财政局要以三年滚动计划为基础，牵头对各部门和单位申报列入年度计划项目的建设内容和资金平衡方案开展研究论证，根据年度财政预算平衡，明确年度投资规模和具体项目资金安排，编制形成市政府投资年度计划。列入年度计划的项目，采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告应已经批准或者投资概算应已经核定；采取投资补助、贷款贴息等方式的，应已经按照国家有关规定办理手续。市政府投资年度计划按程序经市政府同意后，报市人大批准执行。列入市政府投资计划管理并适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，应向社会资本开放。

6．实施项目分类管理。市政府投资计划实施A、B、C类分类管理，A类项目为已列入上年计划，本年度内继续实施的续建项目和本年度必须开工建设的新建项目，市区两级已将年度所需资金纳入预算予以充分保障；B类项目为建设条件已基本具备，视年度A类项目执行情况和财力盈余情况安排资金，力争年内开工建设的新建项目；C类项目为具备建设必要性，着重推进可研论证等前期工作的储备项目。A、B、C三类项目原则上为递进管理。

7．严格推进计划执行。市政府投资计划一经下达应严格执行，不得擅自调整，未列入计划的政府投资项目原则上不予安排财政资金。市发改委作为政府投资项目计划管理部门，对列入计划的项目实施按月调度。各责任单位要按月将项目形象进度、投资进度、财政资金拨付等情况，以及项目建设管理中重大事项按时报送市发改委，由市发改委汇总上报市政府。在计划执行过程中确需调整的项目，由项目单位向相关主管部门提出，相关主管部门审核后报市发改委，市发改委会市财政局审核并报市政府同意后，可按程序实施调整。市政府直属单位，可由项目单位直接向市发改委提出调整。列入计划管理的项目，相关主管部门要督促项目单位抓紧做好各项前期工作，确保按计划推进建设。

市政府投资年度计划执行情况依法接受市人民代表大会及其常委会监督，市发改委受市政府委托，向市人大报告计划执行情况，并按市人大意见开展相关工作。

（三）加大立项审批改革力度

8．进一步精简立项审批程序。列入市政府投资计划管理的项目，在市级审批权限范围内，一般不再报批项目建议书，项目单位可直接开展相关前期工作，以及可行性研究报告的编制和申报。建设方案和造价明确、按可行性研究报告已可达到建设控制要求的信息化项目、维修改造项目和部分构筑物项目可不审批初步设计，经批准的可行性研究报告及投资估算可作为项目建设实施和造价控制的依据，比照初步设计和投资概算进行管理。为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目，可以从简审批。简化报批文件和审批程序国家和省有专门规定的，按规定执行。

9．进一步下放和优化立项审批权限。为有利于提高审批效率，加快项目推进，根据实际工作需求，列入市政府投资计划管理且在市权审批范围内的项目，经市政府同意，可由相关部门负责立项审批，审批结果抄送市发改委扎口管理。市级和江北新区、区（国家级开发区）共同投资的政府投资项目，原则上由主要出资方的同级项目审批部门进行审批；出资比例相同，以及跨区实施的政府投资项目，原则上由市级项目审批部门进行审批；对审批部门有专门规定的，按规定执行。政府投资项目在严格贯彻落实工程建设项目审批试点改革要求的基础上，要进一步在精简合并事项、优化再造流程、开展区域评估、推行告知承诺、转变管理方式等方面积极创新，不断在“放管服”改革工作中做出新的探索。

10．进一步提高项目审核论证水平。项目可行性研究报告审批前，必须符合财政总承受能力论证相关要求，凡是不符合财政承受能力的项目，一律不得予以审批。加强对项目效益的审核把关，对项目可行性研究报告的评审应包含对项目事前绩效评估的专门内容，从社会经济效益、服务城市发展等方面评估项目必要性，评估结果不符要求的原则上不应予以审批。加强对安全生产的审核把关，安全生产须作为项目可行性研究报告的重要专章内容，可行性研究报告批复中应具有对安全生产的专门批复。

11．进一步促进审批服务公开透明。市发改委和其他相关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台）列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开政府投资项目审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，审批部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

（四）加强对项目实施的管理

12．依法依规开展项目建设。政府投资项目开工建设，应当符合法律法规规定的建设条件，不符合规定建设条件的，不得开工建设。项目建设必须按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。项目单位、勘察设计单位、施工单位及咨询或监理单位必须明确项目责任人，建立工程质量终身责任制，严格保证政府投资项目工程质量。政府投资项目建成后，应当按照有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后（市政基础设施应在移交管养后）3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。

13．规范对资金的筹措使用。加强对政府投资资金的预算约束，严禁违法违规举借债务筹措政府投资资金。项目实施过程中，相关主管部门根据项目建设进度，向财政部门申请拨付资金，申请的资金额度不可突破批准的投资概算中明确的政府出资额度。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。项目单位应按约定及时支付建设过程中相关款项，不得以任何理由拖欠施工单位工程款。

14．加强对投资的控制管理。经审批部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向可行性研究报告审批部门报告，相关审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。政府投资项目应从严控制造价，项目单位在项目实施过程中不得随意突破批准的投资标准，原则上不得超过经核定的投资概算。项目建设过程中，符合相关规定并确需调整投资概算的，必须按照规定严格论证，并按程序进行调整。调整概算应提出调整方案和资金来源，涉及预算调整的，依照《预算法》等法律法规办理。人为擅自突破投资概算的，严格按有关法律法规追究责任。

15．强化安全生产责任。牢固树立安全生产红线意识和底线思维，相关职能部门要严格开展工程施工安全生产管理工作，全面落实各方职责，明确安全生产管理的内容、程序和要求，压紧压实安全生产责任，强化安全事故责任追究，构建安全监管长效机制，严防严控安全生产事故发生。

（五）规范开展事中事后监管

16．推进统一平台管理。除涉及国家秘密的项目外，项目审批部门应当通过在线平台，使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。应当建立政府投资项目信息共享机制，在确保信息安全的基础上，各类审批信息需上传在线平台，通过在线平台实现信息共享。进一步建立涵盖政府投资项目计划、审批、实施、监管、后评价等全生命周期管理的统一平台，扎口管理全市政府投资项目各类信息，及时反映项目推进最新情况，及时统计项目建设各项指标数据，依法公开政府投资项目各类信息，并依托平台按月度、季度、年度开展综合分析，实施综合调度，全面提升项目管理水平。

17．规范开展项目监管。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，项目审批部门应会同项目主管部门，主动履行对项目的事中事后监管职责，开展对项目建设程序、资金使用、工程质量、施工安全、建设进度等方面的监督检查。市发改委应积极发挥投资主管部门综合监管职能，依托在线平台，加强项目建设全过程监管，发现问题及时协调处理，并积极推进创新监管模式，运用大数据、互联网、移动计算等信息技术手段，强化对各类信息的分析研判，提高发现问题线索的能力。监督检查中发现问题，项目审批部门应责令项目单位予以整改，必要情况下暂停项目建设，拒不整改的，应通报财政部门，停止对项目建设资金拨付，并将情况及时上报市政府。违纪违法问题要及时报送纪检监察部门。

18．加强项目后评价工作。项目审批部门应当选择具有代表性已竣工验收并投入使用或运营达一年以上的政府投资项目开展后评价工作。采取随机选取方式确定中介服务机构，对所选项目进行后评价，不得委托参加过同一项目前期工作或建设实施工作的中介机构承担该项目的后评价任务。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见，形成后评价报告。项目后评价工作经费纳入同级财政预算。项目单位应当配合做好后评价相关工作。

19．实行政府投资建设项目审计监督全覆盖。建立以政府审计为主导，内部审计和社会审计共同参与的审计监督体系，政府投资的重点建设项目由审计机关直接审计，其他项目由审计机关组织相关行政主管部门和建设单位进行审计。审计重点关注重大政策贯彻落实、投资决策、建设管理、概算控制、投资绩效等项目建设全过程。完善政府投资建设项目审计查出问题整改机制，督促被审计单位及时整改审计中发现的问题，建立长效管理机制，避免问题屡审屡犯。

三、实施保障

（一）强化部门管理职责

市发改委作为全市投资主管部门，负责牵头开展全市政府投资项目计划管理，负责对全市政府投资项目立项审批的指导工作，并负责统筹推进全市政府投资项目建设，协调解决政府投资项目推进过程中的疑难复杂问题。相关部门要切实提高服务意识和工作效率，加强部门之间的沟通对接，坚持新发展理念，坚持高质量发展，切实做好项目计划推进、前期审批、资金保障、建设实施、监督管理等各方面工作。

（二）实施全市联动管理

江北新区管委会、各区政府、相关开发区应参照本意见进一步规范本级政府投资项目管理，按全市统一安排，制定政府投资三年滚动计划和年度投资计划，并在市发改委、市财政局统筹协调下开展市、区一体化综合平衡，统一开展财政可承受能力论证，合理确定投资规模，优化项目安排和资金投向，提高全市政府投资的系统性和科学性，形成全市一盘棋的良好工作态势。

（三）开展工作绩效评估

市发改委要会同市财政局以政府投资计划执行为抓手，对江北新区、各区、相关开发区和相关部门、单位开展政府投资项目推进工作的综合考评，从工作开展、项目推进、执行效率、目标完成等方面进行系统性评价，对完成情况好的单位，在年度计划、财政资金等方面给予优先安排和保障，完成情况不好的单位，给予通报批评，并适当压减后期计划安排。结合工作绩效评估，市发改委、市财政局要对年度政府投资资金规模、资金投向等作综合评判，进一步优化与财政年度预算的衔接平衡，推进政府投资资金集中统筹、灵活调度，集中力量办大事。

（四）加快完善制度规定

按照“谁制定、谁清理”的原则，由制订部门或牵头起草部门全面负责清理我市不符合《政府投资条例》的现行文件，各项文件一律要统一到上位法的规定上来。要进一步研究制定规范履行项目决策职责的制度，以及结合贯彻《政府投资条例》需要完善的其他配套制度，不断优化政府投资方向和结构，创新服务管理方式，提高政府投资项目的建设管理水平。

各区和市各部门、单位要提高政治站位，统一思想认识，加强组织领导，各司其职，各负其责，强化协同配合，形成合力，共同推动政府投资项目统筹管理相关工作，切实提高财政资金投资效应，发挥在经济社会发展中应有作用。

南京市人民政府

2019年11月8日