关于集采机构竞争，怎么看，怎么干？

2019年03月19日  来源：中国政府采购杂志

中央深改委第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，其中明确提出要建立集中采购机构（以下简称集采机构）竞争机制。继管采分离、公共资源交易平台整合等重大改革之后，集采机构再一次被推到了改革的前沿，面临何去何从的问题。集采机构自诞生至今也不过十几年的时间，却始终处于改革与被改革之中，为什么？我想，这其中固然有我们集采机构自身努力不够，导致采购效率不高、服务体验不好、权力寻租不能杜绝、滋生官僚习气等因素，也一定还有更深层次的原因，比如：1.政府采购是一项“刀刃向内”的改革，改革阻力大，由此带给集采机构“权力太大”“效率低下”的负面评价多。2.集采机构的职能恰好处于政府与市场的中间地带，并且没有足够的不可或缺、不可替代性，因而它的职责定位就像一只钟摆，始终在回归行政与走向市场这两极之间来回摇摆。看清了想透了为什么，就能坦然地面对改革。

　　以上是笔者作为集采机构一员的本位主义思维，以下是笔者作为政府采购制度改革见证者和制度实施参与者的理性思考。

　　在探讨集采机构竞争机制之前，有必要先回顾一下设立集采机构的初衷是什么？我国公共采购领域立法是《招标投标法》在前（1999年）、《政府采购法》在后（2003年），在总结《招标投标法》实施经验的基础上，《政府采购法》作出了一个不同于《招标投标法》的制度设计，那就是建立集中采购与分散采购相结合制度，在社会代理机构之外，由政府自己设立集中采购机构。其立法初衷有三：一是取得规模效益，减少重复采购；二是促进专业化采购，方便集中监管；三是落实政策功能，维护国家利益和社会公益。十几年的实践进一步证明，除了以上三方面，设立集采机构的意义还有非常重要的一点，那就是分权制衡，有效促进政府采购公平正义。在当前公共采购领域“明招暗定”“围标串标”等现象较为猖獗的环境下，集采机构的这一职能作用显得尤为可贵。 

　　明确了集采机构的弊端及其存在价值，在研究集采机构竞争机制时就更有针对性。实现集采机构竞争的途径有多种，典型路径有二条： 　

　　路径一：维持集采机构现有的管理体制，在集采机构之间开展竞争。即保持集采机构现行参公管理或公益一类事业单位机构性质不变，但是打破采购人只能按照行政区域和预算管理级次委托集采机构的体制障碍和习惯做法，实现集采机构跨行政区域、跨预算级次竞争。此方案的优点是不忘政府采购制度改革的初心，最大限度地保留集采机构在制度实施中分权制衡、促进公开公平公正、坚定落实政策功能等职能作用。缺点是集采机构之间的这种竞争具有局限性。集采机构尽管层级分明、大小有别，但相互之间没有上下级关系，层级高的集采机构在操作规范性、透明度以及与供应商的议价能力等方面有优势，层级低的集采机构则拥有本地化、个性化服务等便利。如果激励机制设计、运用得好，理论上这种竞争是可以实现的。不过，如果没有强有力的激励机制，在现有的管理体制下，“同袍之情”“同行之义”可能让集采机构形成“抱团取暖”现象，竞争也就难以真正实现。

　　路径二：集采机构完全走向市场，与社会代理机构同台竞争。即取消集中采购目录制度，集采机构转制为企业。此方案的优点是集采机构的竞争完全市场化，广为诟病的采购效率、服务质量、官僚习气等问题会彻底改观。不过，此方案的缺点与优点一样明显：集采机构将与社会代理机构同质化，其公益性职能将让位于逐利性职能，设立集采机构的初衷将不复存在。

　　如果以集采机构的公共属性为横坐标、竞争程度为纵坐标来建立一个坐标系，那么集采机构竞争机制的各种方案就构成了这个坐标系中的一条曲线，而路径一和路径二则是这条曲线的两个端点。明确了集采机构竞争机制的两个极限，在制定落实具体改革方案时就有了清晰的边界。监管部门在构建集采机构竞争机制时，如果希望尽可能多地保留集采机构的公益性职能，那么设计的方案就尽量接近路径一；如果想要尽可能多地促进集采机构提升效率、优化服务，那么设计的方案就要偏向路径二。

　　无论设计何种方案，竞争机制是灵魂。欲行竞争，必有激励。结合我国事业单位分类改革精神，兼顾集采机构应有的职能作用和促进集采机构提升采购绩效与服务水平的深化改革目标，笔者粗略设想了几种竞争激励机制。

　　一是“考核+嘉奖”的激励机制。建立科学的集采机构考核指标体系，财政部门根据考核结果（等次或分数）进行表彰和绩效奖励，激励集采机构做多、做好。　

　　二是引入凭单制。财政部门根据集采目录和年度预算，向采购人发放集中采购项目凭单（代金券或消费券），采购人可以持凭单任意委托国内的集采机构，集采机构根据获取的凭单与财政部门进行结算，通过“多劳多得”激励集采机构动真格开展竞争。　

　　三是“公共+市场”混合模式。本行政区域和本级预算管理级次的集采目录内项目属于集采机构的法定职责，集采机构必须接受委托且不得收费，其他项目实行市场化竞争和收费。财政部门根据集采目录内项目工作量情况和考核结果，对集采机构进行定额补助。　

　　最后，笔者想对同行们说几句。不管最终的改革方案是什么，十多年的实践，术有专攻、业有所成，这是集采机构面向未来的最大底气。我们应当充满信心地面对改革，相信未来可期。个人思考，集采机构今后的业务重心可能在以下几方面：

　　一是要做好通用产品和通用服务项目的协议、定点采购，这是集采机构的“基本盘”。做好通用产品和服务项目协议定点采购的关键在于借助“互联网+”和云计算、大数据等新业态、新技术，确保采购过程规范透明、采购效率无可指责（随要随买）、采购价格合理适当、采购质量安全可靠。　

　　二是要做好与国家宏观政策紧密相关的各种“政策性”采购，这是集采机构的“生命线”。包括涉密项目采购、信息安全、产业安全、军民融合等。　　

　　三是要做好与各级党委、政府中心工作相关的重大项目以及与社会民生相关的公共服务项目采购，这是集采机构的“增长点”。　

　　四是要做好政府采购执行操作方面的基础研发，这是集采机构的“核心竞争力”。包括采购需求标准、采购文件范本、采购合同范本、采购业务内控机制等。效率和服务，这是我们永恒的目标，也是我们长久的痛点，这方面我们再怎么努力也很难做得比社会代理机构更好。而规范和专业则是我们的核心竞争力。有使命担当，不急功近利，深入学习、丰富实践，代代传承、长期积淀，这是我们的体制优势。若能如此，集采机构方能彰显“国家队、领跑者、排头兵”的地位及存在价值。

   （作者：徐舟 作者系上海市政府采购中心副主任）