规范中发展PPP未来值得期待

□文／中国投资咨询有限责任公司  吴赟 谭志国

    《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金[2019]10号）》对PPP模式当前阶段发生的问题和现象具有很强的指导意义，规范力度大，影响深远。文件既强化了政府履约责任，又明确新上PPP项目的要求，同时对PPP项目遇到的融资问题提出了指导意见。

    随财政部围绕国务院为控制和化解地方政府隐性债务，针对公共服务领域出台了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金[ 2019]10号）》（以下简称《意见》）。

  《意见》提出规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约等要求，强调PPP将继续围绕规范管理方向推进。《意见》对PPP模式当前阶段发生的问题和现象具有很强的指导意义，规范力度大，影响深远。文件既强化了政府履约责任，又明确新上PPP项目的要求，同时对PPP项目遇到的融资问题提出了指导意见。

与时俱进细化财承限额管理标准

    【《意见》为防止PPP异化为新的政府扩大债务的模式，筑牢一般公共预算支出10%“红线”的同时，务“时”地提出了“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”的新要求。】

    PPP模式的实施进入了深水区，截止至2019年1月，依据全国PPP综合信息平台数据，全国2510个财政本级中1791个各年度财承占比都低于7%预警线，5个本级的财承占比在个别年份超10%。PPP管理库全部项目未来30年（2019年至2048年）的财政支出责任共计16.2万亿元，其中一般公共预算支出责任12.7万亿元、政府性基金支出责任3.5万亿元。

  《意见》为防止PPP异化为新的政府扩大债务的模式，筑牢一般公共预算支出10%“红线”的同时，务“时”地提出了“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”的新要求。

    在PPP实践操作过程中遇到的问题，按照“实质重于形式”原则，将“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目”纳入可实施的政府付费项目，呼应了“财建[2017]455号”。一方面体现政府付费项目“审慎”原则，堵住财政支出责任高企地区开展政府付费项目的“大门”，另一方面又为国家政策支持、具有行业特殊性的特定项目增设“窗口”。

正负清单明确政府隐性债务界定

    【《意见》给不规范的PPP项目加上紧箍咒的同时，继续为规范的PPP项目保驾护航。在直接认定“地方隐性债务”、进行退库的同时，还要严肃问责。】

《意见》出台前，各地对于“隐性债务”的界定标准缺乏统一口径，由此影响涉及中长期财政支出责任的PPP项目的推进踌躇不前。《意见》给不规范的 PPP项目加上紧箍咒的同时，继续为规范的PPP项目保驾护航。

   《意见》重点明确：“存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的”，直接认定为“地方隐性债务”，退库的同时还要严肃问责。

    对于符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务未支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常项支出，此时的经常性支出则不应被认定为“政府债务”，澄清市场顾虑。

   《意见》同时强调公共服务领域内的PPP项目，政府应做好全流程的监督作用，明确政府审计责任。政府的履约责任还体现在严控“里外两张皮”的阴阳合同，不合规的“抽屉协议”将不再受到法律的保护。

对症下药强化新项目入库要求

    【《意见》明确：“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算中安排PPP项目运营补贴支出。”】

   《意见》对新时期下增量PPP项目从项目合作范围、项目付费性质、经营性收入等角度提出多点要求，明确“新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联，使用者付费比例低于10010的，不予入库。”另一条值得关注的要求是：“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算中安排PPP项目运营补贴支出。”

    尽管如此，仍有一些问题值得进一步探讨，如“片区综合开发项目中因土地出让金收支两条线管理规定而需通过政府性基金预算列支的运营补贴是否受限，国家比较支持的城市黑臭水体治理、农村综合环境治理等纯政府付费的刚性需求困局如何破解”后续环保行业中涉及政府性基金预算支出的新增项目是否也受到该限制，是否存在“污水、垃圾处理项目开绿灯”的可能性等一系列问题，都有望在后续文件中明确。

本盛束荣拓宽项目资金来源

    【《意见>强调“以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的”是黑名单，同时鼓励“引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源”……】

    至2019年1月，PPP项目管理库项目落地率55.1%，开工率47.4%，可见超半数的项目进入执行阶段。《意见》明确要求规范管理PPP项目资本金和其他资金融资。只有“规范”才能从本质解决“融资难”的问题。

    为了规范PPP项目资本金，《意见》强调“以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的”是黑名单，同时鼓励“引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源”，但结合《关于印发（政府投资基金暂行管理办法）的通知》（财预[2015]210号）、《关于加强中央企业 PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）等相关文件的提法，对于金融机构更关注项目融资中“担保”问题要进一步讨论。

    此外《意见》还指出当前融资过程中出现的“合同生效以入库为条件、商业银行贷款以入库为条件”等现象。但当“入库”的“去背书化”遇到了“财金[2015]166号”和“财金[2016] 92号”中“项目不入库不得安排列入预算”的条款，社会资本和金融机构具体如何转变还期待市场的检验。

回归本源提高民营资本积极性

    【《意见>鼓励“民营企业、外资企业、中资境外分支机构”获得同等参与条件，拓展市场参与主体。加大对民营企业参与PPP项目的支持力度，下一阶段将鼓励“PPP基金”做真投资，增加对支持民营企业的考核，最终效果可期。】

    《意见》一大亮点在于旗帜鲜明地让社会资本真正回归“民营企业、外企企业”，提高各方参与积极性。一方面限制“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的”，另一方面通过“优质优价采购”鼓励“民营企业、外资企业、中资境外分支机构”获得同等参与条件，拓展市场参与主体。《意见》加大对民营企业参与PPP项目的支持力度，下一阶段将鼓励“PPP基金”做真投资，增加对支持民营企业的考核，最终效果可期。

    此外，政府支付信用将成为PPP优化规范的关键，《意见》要求“真”考核与强化考核同等重要，否则绩效考核只是增加了地方政府扣款理由，如库背书地取消也会进一步导致金融机构对PPP项目现金流稳定性的担忧。

    随着《意见》等PPP核心文件的对PPP制度体系的补充、完善，将使中国的政府与社会资本合作模式在规范发展的道路上愈行愈稳。

    （责编：武文卿）