联合体投标中的资格条件认定

□文／中国核动力研究设计院  朱海雁  王红娟

    联合体投标模式在工程建设项目中被广泛应用，特别是大型复杂的工程建设项目所涉及的科学技术及其应用的范围非常广泛，成功完成此种项目的建设，往往需要多个各有所长的实力雄厚的法人或其他组织密切合作、优势互补。因此，几个在不同领域各具竞争优势的法人或其他组织组成一个投标联合体，既是他们中标大型复杂工程建设项目的必然选择，又是成功完成此类项目的现实需要。

    联合体投标在工程建设项目中的需求，促使了相关法律法规制度的产生，我国组成投标联合体共同投标的法律依据是《招标投标法》第三十一条。

    此法条是我国对联合体共同投标活动的直接法律依据。它对投标联合体各方的资质条件、联合体共同投标协议、对中标项目承担的责任、不得强制共同投标等做了原则和概括的规定。虽然联合体投标被应用的很多，但是对联合体投标人的资格要求以及如何认定一直存在不同理解，本文结合法律法规以及一些案列浅议如何认定联合体投标人的资格条件。

法律依据

    《招标投标法》第三十一条规定：两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定其资质等级。联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。

    根据《招标投标法》第三十一条，联合体各方的资质条件应满足以下要求：

    （一）联合体各方均应具有承担招标项目必备的条件如相应的人力、物力、资金等。

    （二）国家或招标文件对招标人资格条件有特殊要求的，联合体各个成员都应当具备规定的相应资格条件。

    （三）同一专业的单位组成的联合体，应当按照资质等级较低的单位确定联合体的资质等级。

    专业资质的认定

    举一个例子来理解上述法律条文，某钢结构建筑的总承包招标项目，招标公告中对投标人资格条件要求如下：（一）须具备独立法人资格；（二）须具备良好的财务状况（近三年未亏损）；（三）须提供经第三方认证的质量体系证书；（四）须具备建筑施工一级资质和钢结构一级资质。

    假如投标人A和投标人B组成联合体，那么A和B均应该满足前三条要求，即均为独立法人，近三年未亏损，且通过了第三方的质量体系认证。

如果投标人A具有建筑施工一级资质，同时其还具备钢结构的二级资质，投标人B是钢结构一级资质，联合体协议已明确钢结构部分是由B来做。投标人A和投标人B组成的联合体在专业上的资质如何认定？是否满足招标公告第四条资质要求？从目前的培训教材，各类考试命题，以及一些实操案例来看，对这个问题有两种理解。

第一种理解，根据法律条文，同一专业的单位组成的联合体，应按照“就低”原则确定联合体的资质等级，那么投标人A和投标人B组成的联合体在钢结构专业就只能认定为二级资质，不满足招标公告的要求。

第二种理解，联合体协议中已经明确分工，投标人A和投标人B承担的工作不是同一专业，就按承担的相应工作的资质来划分，所以投标人A和投标人B组成的联合体在钢结构专业是一级资质，满足招标公告的要求。

  《招标投标法》对联合体投标人的资质要求，立法本意是为了促使强强联合，使资质优等的投标人组成联合体，防止优等资质获取招标项目，而项目由资质等级差的投标人来实施。毫无疑问，第二种理解更加符合立法本意。同时，按世行的规定，在国际竞争性招投标活动中，对于一般经验要求适用于联合体所有成员；对于专业经验要求适用于分工承担某一专业工作的联合体成员，甚至适用于指定的专业分包人。例如我国黄河小浪底水利枢纽主体土建工程项目，中I、Ⅱ、Ⅲ标的都是投标联合体。其中，I标的中标人是黄河承包商YRC，由意大利的Impregilos.P.A、德国的HochtiefA.G和中国水电14局组成。

    对于货物招投标采购，政府采购系列的法律法规对联合体投标的要求有更加明确的要求。

    《政府采购法》第二十四条规定：两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

    《政府采购法实施条例》第二十二条规定：联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。

    从以上法律法规要求可以看出，政府采购对联合体资质的认定是很明确的，即根据联合体协议的分工，承担相同工作且有同类资质的，按照资质等级较低的供应商确定资质等级。如果承担的不同的工作，根据各自所承担工作对应的资质要求确定资质等级。根据这个原则，投标联合体只需将组成各方的资质加总，满足条件即可，无须投标联合体每一个成员均具备，但联合体各方必须通过共同投标协议约定承担与各方资质范围对应的工作和责任。

    举例来说，假如要采购一个空调，空调到现场去安装，招标文件要求具有机电安装资质。假设以联合体形式参加投标，其中A是卖空调，没有机电安装资质，B是安装空调，具有机电安装资质，分工协议里明确写明由B负责安装，那这家联合体就满足招标文件。但如果这家联合体在分工协议里没写谁来具体承担安装工作，那按照就低不就高的原则，这家联合体就不满足要求。所以共同投标协议里的分工很关键。

    值得注意的是，财政部在2004年8月11日发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号）第三十四条对联合体投标的要求如下：两个以上供应商可以组成一个投标联合体，以一个投标人的身份投标。以联合体形式参加投标的，联合体各方均应当符合政府采购法第二十二条第一款规定的条件。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。

    该条文对联合投标人的资格认定过于宽松，只要联合体各方中有一方符合采购人规定的特定条件即满足要求，并来体现从具体承担的专业工作上去认定专业资质。这样容易造成没有资质的代理商、货商中标并承揽合同。

    政府采购方面的法律专家可能也意识到上述规定的不合理，国务院在2015年1月30日发布了《政府采购法实施条例》，对联合体资质要求做了新的要求，即前面已经提到的《政府采购法实施条例》第二十二条，联合体协议中分工承担同一专业工作的联合体成员之间，按资质等级较低的单位确定联合体该专业的资质等级。同时，财政部于2017年7月11日发布的政部令第87号，对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）进行了修订，最新的制度中已经把联合体投标的相关要求全部删除，至此，政府采购联合体投标的要求全部以《政府采购法》和《政府采购法实施条例》为准。

其他资格条件认定

  在工程施工招标文件中，除了有专业施工资质的要求外，还会有财务状况、质量管理体系、业绩等方面的资格条件要求。在允许联合体投标时，对联合体投标人除专业施工资质外的其他资格条件如何认定，业界有不同的理解。

  根据《招标投标法》规定，联合体各方均应具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。

  很多人认为，上述规定表示联合体投标人所有成员单位均应满足招标文件规定的投标人资格。笔者对此有不同理解：联合体成员是否均需符合招标文件规定的投标人资格应视具体情况而定，否则将有失公平，也不符合立法本意。

    比如，为了保证投标人的投标有效性，很多招标人都在招标文件中规定，投标人应提交投标保证全。根据《招标投标法》的规定，联合体成员各方需向招标人承担连带责任。如果要求所有联合体成员均提交投标保证金，这在理论上意味着联合体投标人的投标保证金要比单一主体投标人多出两倍以上，而实际上只要有一家联合体成员单位递交了投标保证金，就达到了约束投标人行为的效果。

    因此，对于类似投标保证金、履约保证金等资格条件，要求联合体所有成员都必须具备实际上是不公平的。又比如，为了保证投标人具有类似的项目经验，招标人要求投标人应具有相应的业绩。如果要求所有联合体成员都要具有相应的业绩，可能根本无法实现。例如施工总承包业绩一般只有具有施工总承包资质的单位才有，而联合体成员有可能是专业施工单位，只具有专业施工业绩。

    《招标投标法》仅仅规定，由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。并未强调对于联合体投标人的其他资格条件也需按照最低标准认定。也就是说现行法律只是强调在专业资质等级方面，所有联合体成员均需满足所承担专业工作对应的资质要求。而对于其他资格要求（法定资格除外，例如独立法人资格），在保证公平的前提下，招标人可规定只要有一家联合体成员符合要求即可，即具备招标文件规定的“相应资格条件”。对于允许联合体投标的项目，笔者建议在招标文件中提前约定好哪些资格条件是联合体成员须同时满足，哪些是联合体牵头人必须满足。

    总之，从立法本意来看，联合体投标的目的是希望通过优势互补达到强强联合的效果；同时，招标人又要防止联合体以优等资质获得采购项目，再由低级资质的参与方履行合同。所有，在联合体资格认定上，招标人不能要求联合体成员同时满足招标人的所有资格条件，也不能所有的资格条件都按照“就高不就低”的原则认定。对于联合体资格条件认定，笔者总结成三个方面的原则，具体如下：

    1．对于专业资质的认定，按照分工，承担相同工作且有同类资质的，按照资质等级较低的供应商确定资质等级；

  2．对于国家法定规定的资格（例如施工企业须具有有效的施工许可证），联合体各方均应当具备规定的资格条件。

    3．对于约定的资格条件，招标人根据公平合理的原则，可以要求联合体各方均应具备，也可以要求联合体牵头人具备即可。但无论怎么要求，都应该在招标文件中提前明确。

    （责编：冯君）