施工企业参与EPC项目时的风险防控研究

□文／中铁五局集团路桥工程有限责任公司  李秀德

    EPC合同，又称设计采购施工总承包合同，或交钥匙合同。按照FIDIC银皮书的规定，EPC项目是采取固定总价承包，承包商向业主交付满足其使用功能、质量要求的产品并获得固定的报酬。这种承包模式，对于业主来说，减少了管理和协调工作，将大部分风险转移给了承包商。在国际上，这种模式是以总价合同为基础招标，一旦中标，总价一固定，标后很难再索赔。在我国，《审计法》第二十二条又规定所有以政府资金为主的项目都需要进行审计，所以目前国内大多数的EPC项目都是采用总价合同和工程量清单计价合同双轨制，即最终结算价如果超过了中标价就以中标价为准，结算价没有达到中标价，则以清单价结算。这种结算模式导致了承包商的风险大大增加，合同价格不会因为不可预见的困难与责任予以调整，业主方又没有给承包商相应的不可预见费或管理储备的支付项。承包商将报价中的风险转化为利润的途径有限，高风险并没有带来高利润，也无法充分发挥承包商设计、施工无缝衔接，优化设计的优势。

承包商在各阶段所面临的风险及防控措施

    建设工程的风险分为投资风险、进度风险、安全风险和质量风险。

    1．投标阶段面临的风险及防控措施

    投标阶段所面临的主要是投资风险。常规的施工总承包项目，招标是在施工图设计完成之后才进行的，而EPC项目的招标是在可行性研究报告批复后就进行，投标报价时，工程数量、设计方案、施工措施都需要承包商凭自己的经验与调查预判。建设工程项目一般都会涉及到地下隐蔽工程，承包商在投标期间无法进行大面积的现场踏勘，难以准确预估工程量，导致报价风险。EPC项目常见的报价风险有：

    (1)工作内容的重大缺漏项

    由于EPC项目是在可行性研究报告的基础上招标，可研报告的主要目的是论证一个项目在技术上是否先进、实用和可靠，在经济上是否合理，在财务上是否盈利。报告中的投资估算大多是采用计量指标价乘以大致工程数量求和所得，不是在结构设计的基础上计算出工程数量表。所以可研报告中出现重大缺漏项的概率极大，这也与编制可研报告的咨询单位业务水平、用心程度有关，而可研报告中的估算价是EPC项目招标控制价的设定依据。

    同时，也因为目前EPC项目的招标流程依然是按照常规施工总承包项目招投标管理办法来设置的，从招标公告挂网到投标截止日，一般只是20天，并没有为勘察、设计预留出足够的时间，投标人无法充分了解施工现场的环境、地质状况，所以施工措施费用、软基处理工作量是很难估计准确的，某些重大缺漏项在投标期间很难被发现。虽然目前EPC项目的投标报价是填报下浮率，但同时也要填报一个具体的投标总价数字，这个数字将会出现在中标通知书、合同协议书上。对于政府投资的项目，在将来要想突破这个数字，从常规程序上是很难的。

    关于重大缺漏项风险的防控措施：

①加大投标过程中的人力、物力投入，将标后投入前移。改变传统项目的投标观念，编标不仅仅是为了响应招标文件要求，更多是为标后创效。EPC项目的评标办法一般都是综合评估法，对设计资质、勘察资质和施工资质都有要求，投标时要做设计方案，我国目前具有多项资质的综合性公司并不多，一般都是设计院与施工单位组成联合体投标，相比常规施工总承包项目，投标竞争对手并不多，大多数承包商如果没有较大的中标把握，会放弃投标。既然决定投标，就要按照出施工图的标准、实施性施工组织设计的标准做投标方案，而不仅仅是响应招标文件的最低要求，将标后的设计细化工作适当前移，这样重大缺漏风险会在编标过程中被发现

②将可研报告视为常规施工总承包项目的工程量清单，重视可研报告的重要性，施工单位可以用已完工类似项目的结算清单对可研报告中的估算清单进行对比，重点核查是否有重大缺漏项，在投标质疑期提出。如果在投标质疑期间提出的重大缺漏项经业主核实，确实会导致招投标控制价无法完成发包工作内容，业主可以暂停招标、重新调整概算、重新报可研；如果经业主核实不会造成控制价明显不足，业主的补遗文件将会是以后情况发生变化的索赔依据。

    ③改变传统的设计与施工各行其是的做法，施工单位对工程项目清单类别、施工成本把握较准，设计院对工程量计算比较擅长，编标期间设计与施工应集中办公，优势互补，而不是简单的将设计文件和施工方案合二为一。

    ④联合实力较强、有经验的设计院，将风险转移给容易控制的一方。目前对于编制可研报告的设计咨询单位能否参加本项目投标，国家部委和地方的规定不一致，住建部相关办法规定是可以参与投标，北京、上海是不允许，广州是对社会公布前期成果后可以参与。对于允许参与的省市，施工单位可优先考虑与编制可研报告的设计院组成联合体，对于可研报告编制单位，发现重大缺漏项及项目的重大风险控制点，比施工单位、其量设计院要容易的多。

    (2)业主免责条款过多

    目前大多数业主单位只抓住EPC项目是交钥匙合同，但招标控制价中并没有风险包干费清单项，加之施工企生作为劳动密集型企业，提供同质类服务的企业日益增多，过度竞争，业主单位大多有政府背景，地位强势，几乎把所有的风险都转嫁给了投标人。部分省市的业主是采用概算价不下浮作为招标控制价，而常规的施工总承包项目一般是在施工图原始预算的基础上下浮5%—10%作为招标控制价，这些业主将不下浮部分视为EPC项目的一切风险包干费，于是将所有原本该其承担的风险全都转移给了承包商。比如，某业主单位就在合同中明确发包人有权调整结算审核、支付流程，承包人须无条件配合，业主组织监理单位及第三方对现场进行复测，测量费仍然由承包人承担等。

    关于业主免责条款过多的防控措施是投标阶段合同部门就要参与进来，对招标合同中的所有免责条款进行分类，按是否属于合同中集中列明的工程承包范围，中标后将分类资料向标后管理部门交底。不需要突破EPC固定总价，对工程承包范围以外的工作做好签证，结算时以合同外新增工程向业主索赔。

  (3)招标合同的支付条款过于苛刻

    在地方政府债务监管不断趋严的背景下，一些地方政府采用EPC+F、EPC+O等模式解决项目的融资问题，采用这种模式绕开规范的PPP操作流程，规避了做物有所值评价和财政承受能力测算，但实质上就是将部分融资的责任和风险转嫁给了承包人。延迟支付就意味着承包人要垫资施工。广东某市的水务 EPC+O项目，工程交工验收合格后才付至合同总价的50%，剩下的50%要分五年付清，承包人要承受巨大的资金压力。

    关于支付条款过于苛刻的防控措施：

    ①优化设计，在做设计概算时加大下部结构、临建等先实施部分的量价，因为大部分EPC项目和施工总承包项目一样，仍然采用的是按月计量，按工程量清单计价，按工程进度付款，这样可以让资金提前回笼。

    ②考虑成本支出的滞后性，对于价值较大的物资采购，采取货到付款或收货后分期付款，尽可能延迟成本支出。采用以上两种方式及其他途径，力求资金自平衡。

    2．设计阶段面临的风险及防控措施

    设计阶段所面临的风险主要有投资风险、进度风险、安全风险和质量风险。EPC项目，设计是灵魂，起着龙头作用，是决定项目成败的关键环节。设计方案的优劣直接决定了项目的成本、进度、安全和质量。 EPC项目常见的设计风险有：

    (1)设计单位不考虑其他成员方的利益

    目前，许多政府投资的EPC项目，完全是为了 EPC而EPC，设计单位虽然与施工单位组成联合体中标，但设计费的结算并不需要经过联合体其他成员方的同意，而是由业主直接支付，这就导致了设计单位完全不考虑联合体其他成员方的困难，一味地满足业主的要求。

    关于设计单位不考虑其他成员方的利益是支付流程缺陷导致的。其防控措施是在投标阶段或合同谈判阶段，作为牵头方的施工单位应当向业主提出建立资金共管账户，业主支付款项须拨付到共管账户。

    (2)过度优化导致结算价不足

    鉴于目前国内的EPC项目，几乎全部都是采用的工程量清单计价，以审计单位的结算作为依据，中标价作为上限。设计优化并不是方案怎么样能节省投资就怎么优化，这样优化的结果是最终承包人还拿不满中标价的金额。

    关于优化设计导致结算价不足的防控措施是限额设计，做施工图预算时可适当超概，考虑财政审计时还会核减。作设计方案比选时，优先选择施工难度小、利润高的工程量大，施工难度大、亏损清单工程量小的方案。

    3．施工阶段面临的风险及防控措施

    施工阶段所面临的风险主要有进度风险、安全风险和质量风险。EPC项目在施工阶段要充分发挥EPC模式的优点，和设计无缝衔接，施工困难及时反馈给设计，优化设计，简化施工，降低风险。EPC项目常见的施工风险有：

    (1)施工进度与计划进度相差甚远

    如果是常规的施工总承包项目进度滞后，施工单位通常的做法通过加大投入，增加工作面，延长工作时间来抢工，因为本身工期就已经很紧张，如果要优化设计，修改设计方案，还需要经过监理、业主的审批，流程耗时很长，而对于EPC项目，就不存在这个问题。

    进度滞后的防控措施是找到关键线路上的关键工作，反馈给设计院，通过优化关键工作的设计方案、施工方案来解决。

    (2)投标阶段未预见的安全风险

    EPC项目因为在招标时还没有施工图，投标人对现场环境、所在地的人文风俗、政治环境无法准确掌握，到施工阶段很容易出现安全事故、治安事件等。

    对于安全事故风险的防控，是任何模式下施工企业的责任。对于因扰民等问题引起的治安风险，可以选择当地有资质的企业作为专业分包商或劳务分包商，将风险转移。

    (3)业主提高质量标准但不增加费用

    对于常规的施工总承包项目，经常有边设计边施工的现象。因为是工程量清单计价，所以对于施工企业来讲，影响不大，甚至是好事。但EPC项目则完全不一样，交钥匙合同是以固定总价为基础的，承包商只需要满足业主发包时提出的功能要求和质量标准即可，业主无权干涉工程的细部设计。

    对于业主要求增加结构物尺寸、混凝土等级等各种提高质量的要求，承包人应当拒绝。

    4．结算阶段面临的风险及防控措施

    结算阶段所面临的风险主要是投资风险。EPC项目常见的结算风险是财政评审认为EPC项目是零变更，固定总价不能突破。住建部的总承包管理办法中明确规定不得将工程总承包项目的审计结论作为结算依据。目前全国各地的EPC合同范本中都还保留有材料调差的条款，也就是说EPC项目的中标价并非是结算价的上限值，不能突破，业主发起的变更、承包范围以外的工作，材料上涨引起的调差都是目前的政策所允许的。

    EPC项目的相关法律法规，会随着EPC模式的大力推进不断完善，财政审计与固定总价合同间的矛盾将来肯定会有解决的途径，目前虽然要经过财政审计的核减，但就现在的政策，EPC项目也不是固定总价，结算时承包人应收齐过程中的签证资料，找准依据，据理力争。

    综上所述，文中提到了承包商在EPC项目实施过程中可能面临的种种风险，也对部分风险的防控提出了一些建议措施，但鉴于我国目前EPC模式的相关法律法规还不健全，各地政府的实施细则也还在不断调整，承包商也还处于摸索阶段，有的风险，目前暂时还没有较好的解决措施，还需在今后的工作中不断探索和不断完善。

    （责编：杨金亮）