强化主体责任意识 依法制订采购需求

2019年11月26日 09:23 来源：中国政府采购网

■ 刘建成   荣木杉

《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购法实施条例》充分赋予了采购人在政府采购活动中的主体地位，明确了采购人的主体责任和作用。但是，有许多采购人仍然认为只要是委托了采购代理机构组织政府采购的，就应当由采购代理机构负主要责任；有的采购监管部门监管执法或检查考核时也不注重结合采购人与代理机构签订的采购委托代理协议来处理问题；有的忽略了采购人主体责任，不分清红皂白的把“问题责任板子”打在采购代理机构身上。

从多年的政府采购实践看，能不能依法合规组织实施采购活动，首要任务是明确采购人的主体责任、强化采购人主责意识、风险意识，从而有力促使采购人切实做好采购活动的起始环节工作、依法制订采购需求。

“采购人是政府采购行为的主体，对政府采购活动全过程负总责。主管预算单位对本系统政府采购工作负重要的管理责任，要指导协调本系统政府采购工作。”（参见《政府采购法实施条例释义》P40-42）。采购人负有“健全内控制度、编制采购预算（或落实采购资金）、制订采购计划（制订采购需求）、编制（或审核签署）采购文件和组织开评标、确定中标（或成交）供应商、签订政府采购合同、以及组织合同履约验收并支付合同款项、处理询问质疑、保管采购档案资料等法律责任、义务。

《政府采购法》第十九条“采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。”……第二十条“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。”《政府采购法实施条例》第十六条“政府采购法第二十条规定的委托代理协议，应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代理权限。”

因此，采购代理机构只能在采购人的授权委托范围内办理政府采购事宜，没有采购人的授权委托，代理机构就没有政府采购活动的发端;采购代理机构没有源发性的政府采购职责、权利和义务，其职责、权利和义务均是由采购人对具体政府采购项目的授权委托而派生的，采购活动一旦结束就当然消失。

采购人与采购代理机构之间既然是委托代理关系，因此对外而言（相对于采购人、代理机构以外的第三方当事人），根据《合同法》第二十一章委托合同、《民法总则》第七章代理……之规定，采购代理机构只要是按双方委托代理协议要求来办理政府采购事宜所产生的一切结果（或后果）均应当由采购人全部承担，哪怕采购代理机构在采购活动中有违法行为（注：这种情况下，对内，应当由采购人与代理机构按委托协议来追究违约责任）;因为对于采购活动的第三方当事人而言是善第三者;当然，采购文件明确告知了第三方当事人（除采购人、采购代理机构以外的当事人）、或者有充分证据表明第三方当事人已经知情的情形除外。

采购人依法制订采购需求，是政府采购活动顺利开展的基础和前提。制订采购需求十六字方针，即“依法合规、完整明确、科学合理，厉行节约”。

依法合规。采购人制订的采购项目需求必须符合法律、法规以及政府采购政策，符合项目所属行业的质量、技术、安全等强制性规定（如果需取得前置许可、立项审批、环评等手续后方可进入政府采购程序的，应当从其规定）。采购人可以就采购项目特殊要求对供应商设置特定资格条件（资质、相关前置许可证照等）。采购需求、评审因素、评分标准等事项要体现公平、公正和客观、量化等原则，不能有明显的倾向性、歧视性和排他性，更不能指定货物商品的品牌、制造商和服务、工程的潜在供应商，但是单一来源除外；不得设置与采购项目实施、使用（运用）、合同履约等不相关的资格条件和质量、技术、服务要求等内容。

完整明确。是指政府采购需求应当做到“全面详细”、“准确明确”。《政府采购法》第二条“……本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等”。第四十三条 “政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”《合同法》第十二条“合同应当包括标的、数量、质量、履约期限和方式、地点……”;第十四条“要约是向他人表示订立合同的意思表示，应当符合内容具体确定，……之规定”。因此，采购人应当把采购项目的质量、技术（参数）内容、数量和供应商资格条件、以及满足采购需求的其他技术保障和服务条件、合同商务要求等事项，尽可能描述准确，不能出现错误，要明确可行而不能模棱两可、不能产生歧义，否则容易引发采购纠纷；只有这样才能保证采购质量、提高采购效率。

科学合理。就是采购项目要符合客观标准和行业技术规范要求，符合项目当前市场行情和实际采购需要。采购人实施政府采购应做到“三早”：早计划、早安排，早实施，要有预见性。采购人要充分考虑采购过程所耗时间与市场行情、实施要求等风险因素。财政部门根据采购人的采购需求、项目属性和预算金额等进行审查后依法核准（或备案）采购事项。因采购人需求不准确、不科学或不真实等原因而误导财政部门作出不恰当采购方式核准的，采购人仍然应承担主体责任。比如有的项目早有计划，可采购人却要“临事而采购”，本应适用公开招标却硬要以时间、紧任务重等事由要求用非招标方式采购等。还有些不适合单一来源、竞争性磋商的项目，采购人却以种种理由申请单一来源或磋商采购……。

厉行节约。要严格执中央厉行节约和“八项规定“的相关要求。制订采购需求不能明显超过自身履行或开展业务的必要范围和用途；禁止超标准采购、豪华采购和超实际用途采购;要合理设置采购项目的预算控制价，防止虚高设置控制价，要有效防范采购中可能发生的腐败风险。

总之，“治标，先治本”，要有效制止政府采购活动中的违法、违规行为，必须牢牢抓住“采购人是政府采购活动的责任主体”这个根本。只有把采购人的主体责任压实了、风险责任加强了，并从制订采购需求这一基础环节（或开始环节）就对其严加监管、对违法行为严格处罚，才能保有效保证后阶段的采购活动、采购过程依法规范开展，从而有效实现政府采购“公开透明、公平、公正和诚信”之法律原则。

（作者单位：四川众和泰招标代理有限公司）