中国石化招标采购数字化监管探索与实践

中国石化物资装备部  金 铌 林春强 尹攀峰

编者按：本文以中国石化物资采购招标监管探索为例，分析了当前招标采购监管面临的困难，提出了“互联网+”招标采购监管思路，通过整合招标采购数据信息资源，借助大数据、人工智能等新技术，聚焦招标采购关键节点和招标投标主体关系，对招标采购全过程进行风险识别、预警与控制，确保招标采购依法合规，风险可控，为国有企业招标采购实现高质量发展提供参考。

招标采购是国有企业的主要采购方式，但招标结果并不总能尽如人意，有时难免会出现“低价中标”“天价招标”，“想买宝马却买到宝来”等现象，导致招标人利益受损。特别是当前社会诚信体系建设尚不健全，部分不良供应商依靠围标串标、弄虚作假等行为骗取中标，扰乱了招标投标活动的正常秩序。此外，招标人、评标专家等主体的自由裁量权尚未得到有效规范，干预招标、操纵中标等现象时有发生。因此，加强招标监管，规范招标操作，防控招标风险，是每一家国有企业必须面对的课题。

本文以中国石油化工集团有限公司(以下简称中国石化)物资采购招标数字化监管实践为例，探索如何通过构建新形势下的国有企业招标采购监管新模式，对招标采购全过程进行风险识别、预警与控制，确保招标采购依法合规和风险可控。

一、招标监管数字化的必要性

中国石化体量庞大，物资采购招标投标业务点多、线长、面广，各级分、子公司超过200家，年招标项目超过1.5万个，招标规模超过1500亿元，响应的投标供应商超过3万家，传统的监管方式难以适应招标业务发展的需要，主要体现在三个方面。

一是线下定期抽查覆盖面小，检查密度和力度不足。定期专项检查、专项审计通常以年为单位，主要采用抽样检查的方式，样本选取数量有限，选取质量不稳定，监管的力度和效果必然会打折扣。

二是人工及现场监督效率较低，监管成本较高。人工对招标投标全流程进行复核需要耗费大量时间和精力，且完成的检查样本数量有限，检查任务量大，现场检查成本高。

三是检查手段落后。以翻查核实纸质文档为主的手段对检查人员的专业知识和经验要求较高，且数据来源单一，难以实现全面系统监管。

基于上述原因，借助“互联网+”技术，发挥大数据作用，打造穿透式全流程监管平台，是新形势下中国石化提高招标监管水平的必然要求。

二、招标监管数字化的可行性

（一）国家政策支持

2017年2月，国家发展改革委等六部委联合发布通知（发改法规〔2017〕357号），印发《“互联网”+招标采购行动方案（2017—2019年）》，提出要充分发挥“互联网+”监督优势，实现平台技术创新与监管体制机制创新同步推进，推动动态监督和大数据监管，进一步提高监管效能，为企业创新监管模式指明了方向，提供了政策支持。

近年来，党中央、国务院多次提出要加强招标投标监管，构建“不敢腐、不能腐、不想腐”机制，要求通过信息化手段，提高监管质量。2020年8月，国务院国资委发布《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》，要求国有企业要推动新一代信息技术与制造业深度融合，促进国有企业数字化、网络化、智能化发展。不难看出，新形势下，国有企业要实现数字化转型，推进数字化与智能化监管是基本保障。

（二）良好的数字化基础

多年来，中国石化高度重视信息化建设，以“互联网+”思维为创新发展理念，充分运用大数据相关技术，加强数字技术和供应链管理深度融合，持续推进管理创新，建设“数字化支撑、网络化共享、智能化协作”的现代数字供应链新模式。围绕“互联网+”招标采购，建成了电子招标投标交易平台，实现了招标投标全流程电子化，供应资源、采购交易、合同管理等相关信息化系统功能完善，为推进数字化监管奠定了坚实基础。此外，按照“招标标准化、投标简约化、评标数据化”的原则，中国石化不断探索招标数字化转型，对供应商信息、招标文件、评标办法等进行了一系列标准化、格式化改造，实现了数字化评标与评委评审的有效结合，使建立数字化监督管理模式具备了可行性。

三、实现数字化监管的主要做法

2019年初，中国石化对招标投标全流程进行了梳理，确定了招标投标重点监控环节，通过整合物资采购招标系统和相关信息化系统数据，推进招标投标全过程电子化监督系统建设。2021年6月，该监督系统正式上线运行。

（一）系统建设思路

聚焦招标投标全过程关键节点，将内部生产数据、采购数据、财务数据、供应商数据、合同数据以及外部工商、司法、税务、信用等信息进行有机整合，采用大数据筛选和比对分析技术，由系统统一分析处理，通过实时抓取招标投标过程信息，识别异常，发出风险提示和预警，实现数字化监管。

1.实现全过程监管

通过调动系统平台中全流程信息和电子文档，将招标投标数字化监管贯穿于招标投标活动的全部流程中，包括招标范围确定、招标委托提报、招标审批、招标文件编制与售卖、评标专家选用与履职、围标串标认定、投标人资信、评标定标、合同执行、招标后评估等所有环节。

2.实现全方位监管

涵盖对招标投标活动各相关参与方的监督管理，包括招标人、招标机构、评标专家、投标人和招标平台。将历史数据和实时数据相结合，将投标人的身份、行为和诚信情况等因素纳入评标过程，使评标要素更全面、评标结果更准确。

3.实现全自动监管

将系统内海量、无序、散落的招标投标数据进行有机整合，针对招标投标全流程中的重点监控环节分别设定异常判断标准，通过预先设置的逻辑模型自动甄别符合异常判断标准的异常数据，自动展示筛选结果，以系统运算代替人工统计，快速对招标投标流程中的非正常状态进行提示与响应，使招标投标监管更迅速、更精准。

（二）监督重点与方法

1.招标范围规范性

识别各单位是否按照中国石化招标投标管理制度的要求开展招标采购活动，是否存在依法必须招标的项目未招标且不招标理由不充分、满足招标条件的非依法必须招标项目借故不实施招标、拆分合同、化整为零等规避招标的情形。监控对象为招标人。

以对规避招标的监控为例，对未通过招标方式下达的物资采购订单进行智能统计分析，比对订单金额、订单时间、物资编码和签约供应商等信息，利用核密度聚类等大数据方法（见图1），从采购订单中找出一定时期内的非自然合同拆分订单（见图2），判断是否存在规避招标的行为。

2.招标委托规范性

一是监控招标委托的规范性。例如框架协议招标关于淘汰比率的设置、评标办法中的评价原则、打分细则及招标文件标准模板的选用是否符合中国石化招标投标管理制度要求等。监控对象主要为招标人。

二是监控招标委托审批处理情况。例如审批时长和驳回次数，对委托单位的审批效率及质量进行监管。监控对象主要为招标委托各层级的审批人。

3.投标人身份及行为

一是监控投标人是否存在股权关系以及董事、监事、高管交叉任职的情形。通过“企通查”等第三方平台获取投标人股权关系数据，对控股关系多层、深入挖掘，判断同一标段多个投标人之间是否存在控股关系；获取投标人相关的母子公司信息，分析董事、监事、高层管理人员等信息，并直观展示识别结果。

二是监控投标人是否属于失信被执行人。系统自动读取“信用中国”“企通查”等外部系统数据，展示投标人涉讼、不诚信行为等记录并提交评标委员会作为评审依据。

三是监控投标人是否存在疑似围标串标的行为。主要有以下三种监控方式：

监控方式一：对同一标段项下各投标人的文件制作机器码、文件创建标识码、文件制作MAC地址、标书上传IP地址、保证金缴纳虚拟账号、保证金缴纳实际付款账号等进行比对分析，向评标委员会提示分析结果。

监控方式二：系统识别是否存在“中标专业户”和“陪标专业户”。通过建立社区分析方法、构建网络、识别社群、筛选异常社群、识别异常供应商，发现经常抱团参与相同标段投标的投标人团体，如图3所示。

监控方式三：对同一标段的投标文件进行相似性分析。采用自然语言处理之文本相似度识别（NLP）技术，排除预设的标准文本、标准模板，对比投标文件中非标准部分章节内容的相似程度，高亮度展示相似度较高的文本并自动预警。采用杰卡德系数计算、余弦相似性计算、欧式距离计算等方式比对不同文本的相似性，形成分析报告报表，为评标专家提供评审依据。

4.招标过程规范性

监控招标文件编制与售卖、招标文件的修改与澄清、评标委员会的组建与评标专家抽取，以及招标、投标、开标、评标、中标等关键环节的流程、操作与时间节点的依法合规性是否存在异常情况。监控对象主要为招标机构、评标专家、投标人。

5.评标专家履职情况

重点监控评标专家的评分偏离度是否存在异常，主要表现在两个方面（见图4）：一是同一标段不同评标专家对同一投标人的评分偏离程度；二是同一评标专家在同一标段对所有投标人的评分偏离程度，为评价评标专家的客观公正性提供参考依据。监控对象主要为评标专家。

6.招标结果执行情况

监控招标人是否在《招标投标法》规定时间内按照招标结果签订合同或框架协议，将合同或框架协议签订时间、金额、交货期、签约供应商等关键要素与中标结果进行比对，计算框架协议实际执行份额是否与中标份额相符，严肃招标结果执行。监控对象主要为招标人、中标人等。

7.招标采购时效情况

监控招标总体时间消耗情况，对超过正常用时的操作环节进行分析，确定问题症结并制定相应优化措施，解决招标用时过长、采购效率较低的问题。监控对象为招标人、招标委托审批人、招标机构。

8.招标效能情况

综合评估招标采购质量，包括招标方案合理性，对同类型物资招标条件设置的科学合理性，多次重复招标/取消招标、招标节约采购资金情况，并对中标供应商履约能力和实力等级进行评价，判断是否属于世界/中国排名500强企业、行业百强企业以及是否为中国石化优秀供应商，分析同一投标人一定时期内对同类物资投标报价的波动幅度是否符合市场变化，例如动力煤招标采购价格与环渤海动力煤价格指数的偏离度和契合度等，为优化后续招标采购策略提供分析依据。

（三）监管结果应用方式

招标监管从传统人工检查转为数字化自动监管，对招标投标活动的监管力度和深度有了飞跃性的提升。得益于“互联网+”大数据的串联和自动分析功能，在对招标投标流程合规性进行监督管理的基础上，监管机构对围标串标带来的隐性风险有了更强的掌控能力，招标监管从主要依靠事后管控转变为事前事中事后三管控。

1.提出异常预警信息

在业务环节提供异常预警信息。如对投标人行为的监管，在招标方案编制阶段选择邀请招标方式的，系统通过对各类投标人信息进行自动比对分析，对监控中发现的存在重大风险的供应商限制邀请投标。在进入评标环节前，通过弹出风险预警提示界面向评标委员会展示监控结果，为评标提供判断依据，力求将来自投标人的隐性风险消解在评标阶段，避免不合规投标人中标或不合理价格中标。

2.形成异常报表

在监管环节提供异常报表。对招标人、评标专家和招标机构主要以事后监管为主。根据预设异常发生场景和异常判断条件，确定数据源和取数逻辑，最后以异常报表形式将系统自动筛选过滤的疑似异常的信息进行展示，供进一步取证和验证真伪。

3.展示异常图表

在决策环节展示异常图表。形成招标异常监控页面，以图表形式集中、实时展示各类异常情况，使高层决策者和日常管理决策者能够迅速了解异常动态，及时提出整改指导意见，提升对招标投标活动全局的监管和掌控能力。

四、数字化监管应用效果

（一）有效提高了监管效率和质量

数字化监管革新了招标专项检查方法，有效提高了监管效率和质量。2021年，受新冠肺炎疫情影响，中国石化开展的物资采购招标专项治理工作要求尽可能缩短检查组进驻企业时间。基于这一要求，依托招标全过程电子化监督系统，中国石化首次采用系统筛查与现场检查相结合的方式，即先通过系统提取检查期内的招标异常报表，圈定报表中的重点异常线索后，有针对性地抽取检查样本，精准定位异常情况，检查效率大为提高，使招标专项治理工作更具针对性。

（二）提高了招标采购质量

各专业采购部门、招标机构可以根据系统发出的异常提示和异常报表总结分析前一轮招标中方案设计上的不足，持续优化和完善招标方案、评标办法、资格条件设置等，从而不断提高招标采购质量，实现良性循环。

（三）使评标更加准确高效

传统的评标工作主要依靠评委的专业知识、责任心和对异常情况的捕捉能力，其效果受制于数据的分散程度和人工查询的低效率，且投标人围标串标等隐性行为不易被发现和判定。数字化监管让海量的数据被高效利用，使隐藏在投标文件背后的风险难以遁形，不仅为评标提供了判断依据，也使评标结果更准确、更科学。

（四）投标人行为更加规范

数字化监管手段极大地提高了对围标串标等行为的识别能力，对广大投标人产生了强大的震慑作用，使弄虚作假、围标串标等现象明显减少。

五、结语

中国石化招标采购数字化监管探索与实践证明，数字化监管模式是未来国有企业招标监管的必然方向与重要抓手。但同时也要认识到，数字化监管依然长路漫漫，还有许多工作有待提升和突破，要重点聚焦基础数据的准确性和标准性提升，完善异常判断逻辑，加强大数据、人工智能等前沿技术的深度应用，确保异常数据提取、加工和分析的科学性，持续提高监管质量，为推进招标采购高质量发展提供有力支撑。

来源：招标采购管理