刘芝秀 广州市天河区政府采购事务中心

政府采购监管对于确保政府采购活动的合法性、有效性，维护政府采购市场的正常秩序，营造公平公正的营商环境有着重要作用和重大意义。2019年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，提出依托互联网、大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等新技术推动监管创新，努力做到监管效能最大化、监管成本最优化、对市场主体干扰最小化。如何在庞大的政府采购体系中有效利用大数据,借助数字基础设施和数据资源体系的创新，及时发现政府采购中的违法违规行为，精准定位、逐个分析、重点解决，最终形成对政府采购活动的科学化、精准化、全方位、多维度的监管体系，是值得业界探讨的迫切问题。

一、大量数据≠大数据

在政府采购数字化进程中，政府采购各参与方及服务管理系统积累了大量的数据，包括定类数据、定序数据、定距数据、定比变量等，这些数据能够为进一步完善政府采购工作提供强大而可信的数据基础和决策依据。然而，大量数据不等于大数据。数据本身没有价值，数据需要被使用，只有将其置于开放共享和开发利用过程中，才能找到充分释放数据价值、实现数据资源价值再造的可能性，才能转化为支撑智能化应用的大数据技术。以数据为驱动，以应用为牵引，借助数据的空间传播加快政府采购程序的高速运作，利用大数据的金融工具和制度体制等进行各类采购资源的对接与整合，实现“数据价值衍生”，从而为政府采购监管提供大数据的强大支撑。

从内部看，政府采购流程涉及政府部门、采购代理机构、评审专家、供应商等的协商与合作。然而，政府采购数据的归口管理混乱、机制不顺，并未建立完善的对数据运用时的可信性、安全性、可关联性可追溯性、可再用性的全过程管理体制，导致政府采购各类数据衔接不顺，数据呈现碎片化状态且运用效果差，难以形成共筹共建共用的合力，大数据难以在政府采购监管中充分发挥作用。

从外部看，政府采购是宏观经济调控的重要手段。政府采购数据资源的获取和运用，有助于国家实现对经济运行更准确的监测、分析、预测、预警，提高宏观经济决策的针对性、科学性和时效性，促进经济平稳运行。由于政府采购牵涉领域多,而各领域之间的数据并没有建立完善的开放共享机制，跨领域协同的关联数据运用分析较少，面向重点产业、重点领域、重大应用场景的数据的深度挖掘不足，政府采购大数据并没有充分发挥其应有的社会效益与价值。

当前，国内招标采购领域的数智化进程正在加快推进。2024年3月15日，由中国招标投标协会、中国标准化研究院牵头编制的国家标准《电子采购交易规范 非招标方式》(GB/T 43711-2024)正式实施。目前，各地方政府的公共资源交易平台正按照《网络共享数字证书技术标准》要求，积极开展CA数字证书跨区域兼容互认技术层面的应用研究和实施，促进各类资源要素的自由流动和市场的充分竞争。同时，数字技术领域的重要代表--ChatGPT也给各行各业带来了深刻的影响,该技术可以广泛迅速地收集信息并进行逻辑推理、分层分类、快速处理并输出。如将此类人工智能技术运用在政府采购中，可以自动化、标准化地高效处理采购的各类文本数据，如标书的编写、评审报告的生成等，也可以广泛应用于政府采购监管中，有效解决政府采购中的人为干预、“拉关系、走后门”等现象，使政府采购的供需双方都能在大数据技术下实现更好更快更精准的匹配，采购的流程、环节将更公开更透明。

在内部流程方面，一方面要充分利用预算管理一体化建设的契机，结合信息惠民工程，实施智慧城市建设，推动中央部门与地方政府条块结合、联合试点，实现政府采购数据与部门预决算、国库支付、税收收缴、评审和审计、国资管理等财税系统数据的开放共享、制度对接和协同配合，实现政府采购全生命周期管理;注重对现有服务器资源及云平台的改造和利用，建设绿色环保、低成本、高效率的大数据基础设施和数据共享平台，避免盲目建设和重复投资。另一方面要明确各地域、行业、部门之间政府采购大数据共享的范围边界和使用方式，厘清政府采购各参与方的数据管理和共享的权利与义务。依托建立政府采购云平台，加快各地域、行业、部门信息数据系统的互联互通和信息共享，大力推进采购需求数据库、采购预决算数据库、代理机构信息数据库、采购流程数据库、采购履约监管数据库等基础数据资源的整合与运用。

在外部影响方面，政府采购已经细化为一个庞大且专业的领域，目前全国各地存在着数量众多的政府采购协会、招标投标协会等,是高效中转链接政府采购内部流程与外部影响的重要沟通桥梁和纽带。应充分发挥这些协会的行业自治模式与中立优势，建立政府采购大数据的行业自律机制，进行政府采购大数据资源的多维度筛选与深层度整合，探索“原始数据不出域、数据可用不可见”交易范式，在保护个人隐私和确保数据安全的前提下，分级分类、分步有序、合理适度向社会开放共享，顺畅社会公众的需求偏好表达渠道，并带动社会公众开展政府采购大数据增值、开发和创新，充分释放政府采购大数据的红利，激发经济活力。

二、监管机制设计:建立大数据全生命周期的管理体系

尽管我国政府采购的数字化进程已经实现了“信息化一电商化一平台化”的转变，但是各区域的政府采购云平台并没有形成普适一致的数据质量标准与标准统一的数字化升级与互通路径，在数据采集、使用、维护的过程中各自为营，难以确保数据的真实性、可靠性、完整性、可用性、实时性。同时，当前的法律法规体系对于数据所有权、控制权、使用权、解释权等方面的规定尚未细化，可操作性不强。在政府采购多元主体的数据权益诉求之间存在着法律规范、部门壁垒、供需脱节等结构性问题。在数据基础设施、数据清洗挖掘、交换传递、共享开放、监控干预等方面缺乏具体操作标准，尚未建立完善的数据全生命周期管理制度体系，政府采购的大数据整合程度尚待提高，政府采购参与方对待大数据的观念特别是管理理念敢待转变。

1.健全政府采购全过程的风险研判与预测预警机制

结合政府采购法规制度的具体要求，对政府采购全流程中的预决算、采购需求及意向、采购程序、质疑与投诉、履约与验收、绩效管理等关键节点数据进行实时分析，形成大数据的有效流通与协作。按照来购需求的风险预警、供应商的聚集预警、技术指标的雷同预警、专家打分的倾向预警、绩效评估的优化预警等模块，设置各类采购主体与项目相互交错编织的网格化预测预警机制(见图1)，消除数据孤岛效应实现政府采购事前、事中、事后全链条全方位监管，有效提升政府采购监管的灵敏性和时效性。通过多维数据的叠加，多层多角度分层比对、分析政府采购中的可疑数据,挖掘深层次关系，将看似无关的单一采购行为聚集起来，深入探究其中的深层次关系，如是否存在“围标串标”“关联交易”“恶意投诉”等违法行为，从中发现一些较为隐蔽的违法违规行为，并将矛盾化解在质疑阶段，避免质疑上升演变为投诉甚至复议及诉讼，从而做到防患于未然、节约行政资源，推动政府采购工作提质增效。

    2.建立政府采购纠纷处理数据的全流程监管体制

正确处理政府采购纠纷，不仅是提高财政资金使用效益的重要手段,也是优化营商环境的重要举措。政府采购项目往往涉及市场准入、市场竞争、评分标准、信用制度、产权保护等多个领域，任何一个环节出现难以调和的矛盾，都会以质疑、投诉甚至复议、诉讼的方式表现出来。在各地的政府采购云平台上，可以查询到财政部门作出的关于政府采购投诉及监督检查、处罚的处理决定，但是缺乏案件上升到复议诉讼后处理结果的相关数据。尽管目前政府采购相关法律法规比较健全,但是随着社会经济的发展，仍然会出现新情况处于“无法可依的状态，此时相关的判例经验就成为重要的参考依据。因此，建议政府采购云平台应重视做好与复议机关、审判机关做出的关于政府采购处理文书数据的对接整合工作，建立对各类政府采购纠纷处理数据的全流程监管体制，为依法处理各类政府采购纠纷提供客观、有效的参考依据。

3.完善政府采购绩效评价的全链条全领域监管流程

政府采购实践中，普遍存在重采购程序、轻采购结果评价的现象,虽然《政府采购法》及其实施条例等法律法规规范了政府采购行为，但是绩效评价结果不佳，导致政府威信力被削减，社会公众满意度下降。2022年7月，财政部发布的《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》将“讲求绩效”作为政府采购的重要原则之一，包含多款与绩效相关的规定，并提出构建以实现绩效目标为最终导向、以强化采购全过程和重点环节的绩效评价为过程控制的政府采购绩效管理体系大数据技术改变了传统的政府采购评价监管方式，可以对政府采购的全过程进行数据采集、加工和分析处理，将对采购人、代理机构、评审专家、供应商行为的约束，以结果为导向定量形成一系列评价监管指标:监管部门依托这些定量指标并将其作为绩效评价依据，进行客观判断与实时跟踪，消除监管盲区，最大化地扩大监管领域和范围，从而实现全链条全领域覆盖式监管、高效规范政府采购的各类经营主体行为。同时，通过对政府采购绩效评价的大数据处理分析，对政府采购的方式、预算与中标金额的比率、项目履约速度与程度、投标人主体活跃度、外地企业中标率等指标进行深度分析和可视化展示，全方位动态展示市场开放程度、政府采购政策落实力度等，可以创造性地为政府宏观经济决策提供有效的数据参考，帮助政府作出科学精准的经济决策。

三、制度的保障:完善政府采购大数据的顶层制度设计

众所周知，大数据的形成是-个动态的不断叠加新元素的过程难以通过传统的确权方式明确具体数据的权属。数据权属不明确，就难以进一步实现数据的共享共用。具体到政府采购、其数据牵涉的社会领域广泛且深入，存储着大量个人信息及政府与企业交易的机密数据对数据的权属和安全防控体系保障要求极高。纵观顶层的法律制度设计,《政府采购法》以及相关政府采购方面的规定并没有专门对政府采购的数据信息安全管理作出明确规定，这可能导致其他国家或组织利用法律及政策的漏洞暗中收集我国政府采购的动向以及金融系统中的重要信息，窥探政府部门的意向动态，进而危害国家的主权及安全。此外，财政部发布的《关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》明确了保障内外资企业平等参与政府采购的权利，要求政府采购依法对内外资企业在中国境内生产的产品和服务平等对待。而政府部门采购的某些外资企业的数据技术设备却极有可能存在不为人知的“技术陷阱”，存在着窃取国家涉密信息的重大风险。

因此，需要从国家层面完善政府采购大数据的顶层制度设计，进一步规范政府采购数据的权属和安全问题。

1.完善政府采购大数据法律体系和标准体系

坚持政府采购管理的正确理念设置统一规范的政府采购大数据的标准体系，完善政府采购大数据的管理发展战略与法律法规制度。

一是积极推进政府采购大数掘产业标准体系建设。加快建立政府部门的采购数据标准和统计标准体系，推进数据采集、分类、指标、口径、交换、开放、产权、安全等关键共性标准的制定和实施，推进政府采购数据的权属确定及区城协同整合。

二是加快完善政府采购大数据市场交易标准体系。开展政府采购大数据市场交易标准验证和应用试点示范，逐步推动全国性政府采购统一大市场的建立，充分发挥市场交易标准体系的作用，引导多元主体按照统一的标准体系共同参与政府采购大数据的整合建设。

三是积极参与制定政府采购相关国际标准。近年来，得益于全社会国际标准化意识的日益提高以及我国对于国际规则的熟悉和灵活运用，我国参与国际标准制订工作的广度和深度不断拓展。据财政部官网报道，中国政府代表在第九次中法高级别经济财金对话联合情况说明中提到，中方重申愿尽快加入世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)，并将继续为加入该协定而努力。围绕着我国加入GPA的进程，积极参与、探索制定政府采购相关的国际标准，促进我国政府采购在国际贸易中的稳健发展。

2.构建政府采购大数据安全防控体系

以“捍卫国家经济主权与利益为基点，推动政府采购大数据的安全防控向专业化、技术化、标准化方向转变

一是强化政府采购大数据的安全支撑，加强大数据环境下防攻击防泄露、防窃取的监测、预警、控制和应急处置能力建设。采用安全可信产品和服务，提升数据基础设施与关键设备的安全可靠水平。尤其要对涉及外国品牌的货物、服务、程的政府采购实行严格审核，做到技术标准、源代码、程序设计、数据产生和运输过程等可控可追溯。在政府采购云平台设施安全和数据安全统一管理体制的基础上，明确在政府采购各环节保障数据安全的范围边界、责任主体和具体要求，加爱对政府采购大数据开放共享的安全防控体系建设，确保政府采购云平台的安全运行。

二是加强政府采购大数据的知识产权保护规则体系建设。-方面政府部门应发挥带头作用，推进软件正版化工作，营造良好的大数据知识产权保护环境。激励企业进行大数据核心产品与基础设施的@新，掌控自主完整的知识产权，为政府采购大数据提供安全可靠的保障。另一方面，完善政府采购大数据的知识产权保护规则，充分考虑政府采购大数据的安全、公众利益和个人隐私，精准把握政府采购大数据的特有属性和知识产权制度的客观规律，充分发挥政府采购大数据对数宇经济高质量发展的支抑作用。

三是完善政府采购大数据安全防控的宣传与培训机制。按照不同层级的需求，分清宣传培训层次，优化宣传培训方法，做到因材施教。完善安全防控专业人才培养体系，搜照数据安全普及型、技术型、管理型、研究型等类型进行专业化培训与教育，共同筑好守护政府采购大数据安全防控的大网。