政府采购招标文件中样品条款的探讨

文/庄嘉璐 广东省广州市天河区政府采购事务中心

作者结合相关政府采购项目的实务操作和案例分析，从设定样品条款适合的情形、重要内容、遵循的原则等方面对招标文件样品条款进行部析、以期协助采购人、代理机构在依法合规的前提下设定样品条款，降低投诉与举报事件的发生频率，高效完成政府采购工作。

在政府采购活动中，招标文件设定样品条款对投标人参与投标至关重要。样品条款既是投标人编制招标文件和评标委员会开展评标工作的依据，也是采购人与中标供应商履约验收的标准。样品条款的设定是否合规、完整、明确，很大程度决定了政府采购项目能否顺利进行和采购结果的公正性，是实现采购目标和物有所值的判断标准。近年来，政府采购活动因招标文件中的样品条款设置不当，往往造成投标人的质疑投诉，甚至导致项目废标，阻碍采购活动进程，同时也对采购人、代理机构构成负面影响，面临法律、制度层面的惩罚。

一、设定样品条款的合法性

在《中华人民共和国政府采购法》中，虽然未直接对样品作出详细规定，但是在政府采购相关行政法规和部门规章中有对样品的使用和管理提出具体要求。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十四条和第六十八条，对样品提供的公正性和样品评审的规范性作出了相关规定。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第二十二条，对采购人、采购代理机构要求投标人提供样品制作的标准和要求、样品的检测报告、样品的评审方法以及评审标准作出了规定，规范了政府采购项目要求投标人提供样品的行为。上述法规表明，采购人、采购代理机构可以根据采购项目的特点，遵循有利于项目实施的原则，在招标文件中设置样品条款。

二、适合设定样品条款的情形

在政府采购过程中，并非所有项目都可以要求投标人提供样品。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，“采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品，仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确定是否满足采购需求等特殊情况除外”。也就是说，在采购通用及标准产品时，为避免增加投标人的成本和复杂性，不能要求投标人提供样品，但是可以要求投标方提交包含产品照片、质量检验报告等在内的相关佐证材料。

如果政府采购项目的特性复杂、外观关键要素对价值影响大、需要直观评估其质量、性能等，且这些要求无法仅凭书面方式准确描述时，可以要求投标人提供样品。关于适合设定样品条款的情形，财政部国库司曾经有过回答，留言编号为9479-3621315，“仅凭书面方式不能准确描述的情形，一般是投标产品用书面形式难以准确描述或者文字描述与实际样品差距比较大的情形，例如，鲜活农副产品，需要通过感观、嗅觉、触摸等手段进行判断的情形”。在实际采购操作中，采购人和代理机构要根据国库司的回复，结合项目实际情形进行判断。针对需要更直观地了解产品的外观、性能、质量等方面信息且文字难以准确描述的采购项目，为确保采购需求得到准确传达，可以要求采购人提供样品。针对大型成套产品的采购项目，可以要求提供实物图样、模型缩样或关键材料、零部件的样品等;针对服饰、家具等采购项目，难以仅凭书面描述准确界定，需要基于实物进行主观判断的采购项目，可以要求采购人提供样品。相关要求务必在招标文件的条款中予以明确阐释，以确保所有投标人在同等条件下参与竞争。

在招标文件中设置样品条款引发的质疑投诉案例较为常见，这些案例通常是投标人对招标文件中样品要求的合理性、必要性以及执行过程中的公平性进行质疑。在深圳市人民政府门户网站的政务公开栏目中公告了某单位防汛物资采购项目的投诉处理结果。此项目招标文件设置了样品条款，要求投标人提供包括飞行救援艇在内的一系列样品，并规定了样品提交标准和评分细则。A供应商向财政部门提起了投诉。A供应商认为飞行救援艇作为大型样品，成本高昂，运输过程中易发生损坏或丢失，提交样品要求不合理，不仅增加了投标成本，还存在运输风险。A供应商认为招标文件设置样品条款违反了相关规定，飞行救援艇的参数设置具有排他性和歧视性，限制了潜在投标人的参与。财政部门驳回了A供应商的投诉并维持了原招标结果。笔者认为，此项目样品条款的设定是合理的。尽管飞行救援艇属于大型高价值样品，但防汛飞行救援艇并非通用产品，在防汛救援工作中起着举足轻重的作用，需要具备快速响应、高效救援、适应复杂环境、保障人员安全以及综合应用等重要性能，是现代防汛救援体系中不可或缺的重要装备之一，仅凭书面方式难以准确描述其性能和质量，因此需要通过样品进行主观判断以确认是否满足采购需求。这符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中关于要求提供样品的特殊情况规定。

三、设定样品条款的要点

在实践中，样品条款如果设定不规范、不清楚，往往容易引起供应商对招标文件的质疑，认为样品条款是属于“以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商”的情形，从而进行投诉。同时，由于样品条款设定不严谨，也增加了后续财政部门处理投诉工作的难度。因此，采购人和代理机构编制样品条款需要重点关注以下内容。

(一)样品条款的内容

1.样品制作的标准和要求。样品条款需要详细列明样品的种类、规格、数量、提交时间、提交方式、地点以及样品制作、包装、运输、保险费用承担等要求，确保所有投标人都能够清晰地了解样品要求，并据此准备和提交样品，

2.样品的评审标准和评审方法。在中国政府采购网的中华人民共和国财政部政府采购信息公告第二千三百五十号中，公告了四川省某单位软装家具采购项目的投诉处理结果。投诉人A提起投诉的事项为“评标委员会未按招标文件规定对天骄公司的样品进行评审”，财政部根据《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第三十二条第一款的规定，认定投诉事项成立。此项目由于评审环节未按招标文件规定进行，导致重新开展采购活动。因此，在招标文件中应明确样品的评审标准和方法，并严格按照设定的样品条款进行评审。样品评审标准应该包括但不限于外观、尺寸、功能、性能、材质、耐用性、安全性、创新性、环保与可持续性及符合性测试等。样品评审方法包括评审专家的组成、评审流程和评分标准。评审专家的组成应由行业专家、技术专家、用户代表等构成;评审流程应保持独立性、公正性和专业性;评分标准应客观、可量化，明确各项评审指标的权重，确保评审结果的公正性和准确性，能够真实反映投标产品的性能和特点，确保所有投标人的权益得到保障。

3.样品的退还与处置。样品条款中应明确样品的退还和处置程序，包括样品的包装、运输、接收、保管和退还等环节。根据《中华人民共和国政府采购法》第四十二条规定，“采购人、代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、藏匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年”。样品作为采购活动的重要组成部分，其保存也应遵循这一原则。对于中标人提供的样品，采购人、采购代理机构应当从采购结束之日起至少保存十五年。对于未中标人提供的样品，应当规定样品退还时间和方式。

(二)样品条款必须遵循公平、公正原则

在政府采购招标文件中，优化营商环境是一个重要目标，旨在确保政府采购公平竞争、提高采购效率、降低交易成本，并促进政府与企业之间的信任与合作。《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)明确指出，必须确保所有市场主体在政府采购活动中享有平等的参与权利，坚决抵制并禁止一切可能阻碍公平竞争、有悖于市场公平原则的规则与做法出现，旨在构建一个更加公正、透明、高效的政府采购生态系统。因此，样品条款必须确保公平、公正，以维护所有潜在供应商的合法权益。在编制样品条款过程中，应保持一致性和无差别性，避免任何形式的歧视或偏见，不得对特定供应商或特定品牌、型号的产品设置不合理的特殊要求或优惠条件，不得要求供应商提供超出项目实际需要的样品，不应设置过高的门槛或成本以免排除潜在的竞争者。采购人、采购代理机构应该建立有效的供应商反馈机制，允许供应商对样品条款提出建议，认真听取供应商的反馈，并在合理范围内对样品条款进行调整和完善。

(三)样品条款可以征求相关供应商和专家的意见

为保证样品条款设置的合理性，必要时采购人可以就确定样品条款征求相关供应商、专家的意见。采购人和代理机构可以根据项目特点，以及采购人或者代理机构的专业水平，确定是否向具有相关专业知识和经验的专家或潜在供应商征询意见。笔者认为，针对那些专业性要求较高或尚未确立明确需求标准的采购品目，为了更好地符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》中对采购需求的规范，采取预先征询相关供应商及行业专家意见的策略显得尤为必要。这一举措旨在确保采购需求的精准性与合理性，有助于采购人制定出更加合理、科学的样品条款。值得注意的是，在征集意见阶段，务必遵循公平、公正的原则，确保所有潜在供应商均享有均等的竞争机会，而非仅限于特定供应商或专家群体，防止因偏袒而发生技术指标排他性现象。

四、结语

综上所述，样品条款的设定是一项严谨、细致且复杂的工作，也是政府采购的重要环节之一。从样品条款的适用情形来看，采购人、代理机构对采购通用产品、标准化产品不能设定样品条款。对采购项目具有复杂性、特殊性，需要对样品进行主观评估、以验证其是否符合既定采购需求的，可以要求提交样品。从样品条款的核心要素来看，采购人、代理机构在编制样品条款时，应当同时编制样品制作的标准和要求、样品的评审标准和评审方法、样品的退还与处置的要求，并严格遵循公平、公正原则。

在招标文件中设定完整、明确、合规的样品条款，有利于保证采购质量、提高采购效率、促进诚信采购以及降低采购风险，避免后期因产品质量、规格等问题引发的纠纷，为采购项目的顺利实施提供保障。通过本文的梳理，希望对采购人和代理机构在设定样品条款时提供有益的启示与指导，从而减少投诉举报案件的发生，促进采购活动的规范与高效进行。