招标代理企业转型发展全咨业务路径探

□文/冯一方 柴恩海 五洲工程顾问集团有限公司

在工程咨询行业迅猛发展的当下，传统的咨询服务模式正遭受前所未有的冲击。2017年12月，住房和城乡建设部(以下简称住建部)办公厅印发的《关于取消工程建设项目招标代理机构资格认定加强事中事后监管的通知》(建办市〔2017〕77号，以下简称77号文)明确，“各级住房城乡建设部门不再受理招标代理机构资格认定申请，停止招标代理机构资格审批”。自此，招标代理企业数量激增。近年来，随着全过程工程咨询行业的不断发展，以及传统招标代理业务“模式化、同质化”问题严峻，招标代理企业已很难适应新时代建设管理模式创新需求。如何“探索求变”，成了众多招标代理企业共同关注的核心问题。笔者探索招标代理企业如何适应时代趋势和市场需求，由传统招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务，以供相关从业者和企业参考。

招标代理行业发展现状分析

制度建设保障招标代理行业发展

20世纪80年代初，吉林省和深圳市率先开展工程招标投标试点工作。1983年6月，城乡建设环境保护部出台的《建筑安装工程招标投标试行办法》，进一步明确了招标投标的具体形式和实施要求，我国招投标进入试行推广阶段。

20世纪90年代开始，政府有关部门不断制定、完善工程建设招标投标的方法和制度。1992年12月，建设部印发《工程建设施工招标投标管理办法》(建设部令第23号);1994年6月，建设部、监察部印发《关于在工程建设中深入开展反对腐败和反对不正当竞争的通知》(建建〔1994〕372号);1996年4月，《国务院办公厅转发建设部等部门关于开展建设工程项目执法监察意见的通知》(国办发〔1996〕12号)出台。1997年11月1日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过《中华人民共和国建筑法》，从法律层面进一步规范了建筑工程领域招投标，招投标行业也在这一时期得到了快速发展。

随着招标投标行业的不断发展，其暴露的问题也愈发明显，如程序不一、虚假招标、串通投标行贿受贿等。为解决上述问题，1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)，2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，进一步完善和补充了我国招标投标制度体系，招投标行业也正式进入规范完善阶段。

代理资质取消推动内部竞争加剧

21世纪初，国内基础设施建设正式按下“加速键”，房地产、基础民生、市政、水利等工程如雨后春笋般不断涌现，也进一步推动了招投标行业的稳定发展。

2017年12月，住建部办公厅发布的77号文明确，自2017年12月28日起，各级住房城乡建设部门不再受理招标代理机构资格认定申请，停止招标代理机构资格审批。2021年3月，国家发展和改革委员会(以下简称国家发展改革委)印发《关于废止部分规章和行政规范性文件的决定》(国家发展改革委令第42号)，宣布废止部分规章和行政规范性文件，其中包括《中央投资项目招标代理资格管理办法》(国家发展改革委令第13号，以下简称13号令)。13号令的废止，意味着招标代理资质已被全部取消。

据相关数据统计，2018年以来，我国招标代理行业呈爆发式增长，市场规模超1000亿元。2018年，国内招标代理企业已超35 000家，2020年突破40000家，截至2022年底，我国已有46300家招标代理企业。截至2024年12月，中国政府采购网公布的全国完成网上登记的政府采购代理机构数量已超56000家。招标代理行业准入门槛的降低以及招标代理企业数量的不断增加，进一步加剧了市场竞争。

全咨模式快速发展推进行业变革

2017年2月，国务院办公厅印发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号，以下简称19号文)明确，要完善招标投标制度，“进一步简化招标投标程序，尽快实现招标投标交易全过程电子化，推行网上异地评标”。19号文在“完善工程建设组织模式”中，首次提出“全过程工程咨询”这一理念，并就培育全过程工程咨询提出明确要求，“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”。

2019年3月，国家发展改革委、住建部联合印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规(2019)515号，以下简称515号文)明确提出，“改革开放以来，我国工程咨询服务市场化快速发展，形成了投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化的咨询服务业态，部分专业咨询服务建立了执业准入制度，促进了我国工程咨询服务专业化水平提升。随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出”。同时明确，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。

2022年1月，住建部印发的《“十四五”建筑业发展规划》(建市〔2022〕11号，以下简称11号文)提出，“加快建立全过程工程咨询服务交付标准、工作流程、合同体系和管理体系，明确权责关系，完善服务酬金计取方式。发展涵盖投资决策、工程建设、运营等环节的全过程工程咨询服务模式，鼓励政府投资项目和国有企业投资项目带头推行。培养一批具有国际竞争力的全过程工程咨询企业和领军人才”。

上述制度的发布和施行，无不彰显着国家对于新型建管模式创新以及大力发展“全过程工程咨询”的决心。招标代理行业在过去的几十年中，为行业的发展作出了较大贡献，但随着全过程工程咨询服务模式的提出和快速发展，传统招标代理行业除承受行业内部的竞争压力，还需要面对模式创新带来的变革压力。招标代理作为传统咨询朋务之一，现已融入全过程工程咨询模式之中，如何变革创新，适应新时代工程咨询发展趋势，已经成为诸多招标代理企业共同思考和探索的话题。

环境和同质化服务制约行业创新

随着招标代理资质的取消，招标代理行业门槛随之降低，招标代理企业数量激增。这也加剧了行业内部竞争，市场环境被进一步用缩。为了获取业务，市场上屡屡出现低价中标、“0元竞标”等竞争方式。这种异常报价，不仅严重影响了正常的公平竞争秩序，还产生了“劣币驱逐良币”效应，使得优质的招标代理企业难以获得中标机会，也无法提供优质服务。

市场环境变化压缩了部分优质企业生存空间，在制约企业发展的同时，也造成了较大的人才和资源流失，招标代理企业被迫加入“价格战”中。这在一定程度上弱化了资源投入，继而导致服务质量下滑，循环往复的恶性竞争，制约了招标代理行业的健康发展。

招标代理业务具有程序化和制式化特点，在招标程序上，各地方大体相同，即招标备案、招标公告、答疑补遗、开标、评标、定标、核发中标通知书及合同签订。随着近些年电子招投标的普及，招标投标愈发公开化、透明化，也在定程度上弱化了招标代理企业对程序的把控。

招标文件多以各地方范本为基准，对于同类项目，如施工类、服务类、货物类，招标文件内容变化不大，由此导致招标代理业务的同质化服务现象严重，在服务形式和内容上相对缺乏创新，这也一定程度上制约了招标代理行业发展。

招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务的优势

在行业变革和模式创新的大背景下，招标代理行业经过长时间的积淀，已经形成标准化、体系化、模式化的服务方式，在自身特定的专业服务领域，已经趋于成熟。同时，众多招标代理企业也在此过程中，通过项目服务经验的积累，形成了规模化优势，其参与或者转型发展全过程工程咨询业务的核心优势相对明显。

招标代理企业熟知法律法规及基本建设程序

招标代理企业及其从业人员熟知与其专业相关的法律法规，如《中华人民共和国民法典》《招标投标法》等，同时对于国家和各地方的政策、招标文件及合同范本有较为深入的研究，能够在招标管理、合同管理方面发挥核心优势。此外，参与项目全生命周期业务的招标代理企业，熟知项目基本建设程序，能够深度参与项目建设进程，在转型阶段可以发挥较大优势。

招标及合同管理是推进项目建设的关键环节

招标代理业务作为全过程工程咨询业务的重要组成板块，在整个全过程工程咨询服务过程中都扮演着承上启下和推进项目建设进度的关键角色。从单项招标角度而言，招标代理企业向上承接设计、造价等前置工作，向下关联施工、报批等后续工作。在招标条款、合同条款制定方面，招标代理企业可以充分发挥优势，且在全周期合同履约管理合同争议处理方面经验丰富。

招标代理企业具备丰富的供应商资源

招标代理企业经过长时间的积累，大多具备丰富的供应商资源，其供应商资源链基本涵盖项目立项阶段、可行性研究阶段、设计阶段、施工阶段和竣工验收阶段等全生命周期。招标代理企业可通过自身专业，为业主单位遴选优质的承包商、服务商、供货商提供咨询服务建议。针对施工类、货物类招标项目，可以提供系统完善的品牌库及参数等信息，这既是保障项目高质量完成建设目标的重要基础，同时也是转型发展全过程工程咨询业务的主要优势。

招标代理企业具备较强的策划能力

招标代理企业总体策划、单项策划能力相对较强，在招标进度管控方面已经自成体系，并能有序对接前置专业，如设计、造价等，有利于进一步扩展到全生命周期的总体策划。

各招标代理企业应当基于自身优势，拓展业务板块。这并非仅仅要求具备开展其他单项业务的服务能力，更关键的是要对多元化业务进行统筹与协同管理，从而让这些业务发挥出“1+1>2”的价值。

招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务的难点

515号文明确指出:“鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金。”

全过程工程咨询服务是一项综合性、系统性、全过程的一体化咨询服务，因此，开展全过程工程咨询业务，需要招标代理企业同时具备除自身业务外的其他服务能力:还需要直面以下难点。

缺少从业资质制约转型发展

515号文明确，“全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件”。招标代理行业资质已经取消，准入门槛降低，大部分企业不具备从事勘察、设计、监理或造价咨询服务的资质条件。笔者结合中国政府采购网、全国建筑市场监管公共服务平台等平台数据，对302家浙江省内招标代理企业开展全过程工程咨询所需的勘察、设计、监理资质条件进行数据分析，分析结果如表1所示。

从资质条件来看，在招标代理企业中，具备从事全过程工程咨询业务条件的企业占比不足，72.5%企业不具备独立开展全过程工程咨询业务的资质条件，缺少从业资质，较大程度上制约了招标代理企业发展全过程工程咨询业务。

全过程工程咨询业务所需人才储备不足

招标代理服务内容所涉及阶段主要在项目前期咨询、招投标、工程造价领域，在设计管理、项目统筹管理、工程监理、运维管理等方面涉及较少，且招标代理行业缺少对从业人员执业资格的强制性要求，招投标从业者与全过程工程咨询业务相适应的管理经验相对不足、统筹能力相对较弱，其管理人员多数不具备承担全过程工程咨询项目负责人、专业负责人的执业资格条件。

515号文明确了参与全过程工程咨询服务项目负责人的执业资格要求:“工程建设全过程咨询项目负责人应当取得工程建设类注册执业资格且具有工程类、工程经济类高级职称，并具有类似工程经验。对于工程建设全过程咨询服务中承担工程勘察、设计、监理或造价咨询业务的负责人，应具有法律法规规定的相应执业资格。”

招标代理行业对企业资质、招标代理专职人员注册证书均无要求，因此同时具备高级工程师和注册执业证书的人员较少。笔者从中国政府采购网随机抽取175家招标代理企业的1164名从业人员进行分析，其中，同时满足“高级工程师十注册执业资格”，即符合全过程工程咨询项目负责人要求的仅97人，占比约8%。

对于企业规模相对较大的招标代理企业，其人员储备相对充足，转型发展全过程工程咨询业务的困难相对较小，且企业规模越大越容易实现业务转型。对于中小型招标代理企业，如果想要独立承接全过程工程咨询业务，应当重点补齐人员短板，加强全过程工程咨询业务所需的复合型人才梯队建设。

全过程项目实践经验不足

招标代理企业大多缺少牵头全过程工程咨询项目的经验，且参与全过程工程咨询项目时，大多以联合体成员身份参与，并负责招投标及合同管理板块业务，与独立承接招标代理业务时负责的工作内容大致相同，通常并不对项目建设的总体目标负责。其在全过程工程咨询项目统筹管理、资源调度、内外部协调以及其他专业领域难有较深层次的参与，不利于管理经验的积累和总结。

笔者从“鲁班乐标”平台查询和总结。2021-2023年“全过程工程咨询中标前100强”数据，以招标代理为主营业务的企业，只有两家企业在榜，两家企业各年度合计中标数量及占比如表2所示。

缺少适配转型发展需求的企业架构

全过程工程咨询业务并非多个单项咨询业务的叠加，而是需要企业层面统筹调度内部资源，加强专业衔接和信息互通，以发挥“1+1>2”的效果。招标代理企业缺少适配全过程工程咨询业务发展的部门、组织架构、工作过程、标准化管理体系等，这是招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务初期应当重点考虑的事项。

招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务的建议

2017年以来，包括设计企业、监理企业、项目管理企业在内的多数企业转型发展全过程工程咨询业务，各地政府也加紧制定相关政策，推动了全过程工程咨询行业发展。近年来，多数地方已停止“大基建模式”，新建项目减少，企业业务量降低，资源逐步向头部企业聚集，招标代理企业需要尽量拓宽服务的维度和质量，才能在激烈的竞争中获得优势。具体来说，招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务可以从以下几点着手。

丰富企业资质，拓宽业务广度

招标代理行业无准入资质要求，从长远来看，丰富企业资质，使自身具备承接多类型业务的能力，是招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务的重要条件之一。

自身实力较强的招标代理企业，可以通过收并购设计企业、监理企业、造价咨询企业等，使自身具备设计、监理资质，从而可以开展设计、监理、造价咨询业务。除此之外，转型初期，招标代理企业可以寻求与具备相应资质的设计、监理等企业建立长期合作关系，共司完善双方咨询服务生态链，形成互惠互利、合作双赢局面，采用联合体投标的形式开展全过程工程咨询业务，然后逐步积累相关经验并通过各种形式不断丰富企业资质。

关注人才培养，完善企业架构

全过程工程咨询业务所需的管理人才，应当是熟悉并了解全过程工程咨询服务内容及各专业板块管理核心要点，具备一定的统筹能力和专业技术知识，对项目管理、建设目标管理、质量安全管理等内容相对熟悉，且具备从事全过程工程咨询业务的执业资格并承担过全过程工程咨询业务的人员。

在初始阶段，招标代理企业可以通过“外招”形式优先补齐人员短板，再通过内部选拔培养、全过程工程咨询项目历练、参与行业内部培训等多种方式，建设全过程工程咨询管理人才梯队和各专业板块咨询服务人才梯队，为后续业务发展积蓄力量。同时，企业内部也需要进行部门调整和机构革新，以适配全过程工程咨询业务转型需求。

积累服务经验，培养特色业务

招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务，需要通过业务积累来总结经验，进而优化企业内部结构、提升管理效能。全过程工程咨询服务模式并非固化。目前，行业内，以项目管理为主导的“1+N+X”形式的全过程工程咨询服务模式占比约60%，但随着业主需求的不断变化以及行业内企业的不断探索，投资决策引领的综合性咨询、设计牵头的全过程工程咨询(建筑师负责制)、投资管控为主线的全过程工程咨询以及“全过程招标+”的全过程工程咨询模式纷纷出现，且都取得了良好的咨询服务成效。

招标代理企业在转型发展全过程工程咨询业务初期，可以综合企业资质条件、人员配备以及合作企业的情况，合理选择开展的咨询服务模式及服务内容，逐步积累全过程工程咨询服务经验。从企业长期发展来看，企业应当积极探索和培养适配企业战略、业主需求的特色业务和项目类型。

探索品质提升，避免同质服务

自2017年至今，全过程工程咨询模式已有近8年发展历程。当下，高质量发展成为时代主题，“大基建”潮流退去，项目建设关注点也逐步朝着“去同质化、去模式化”方向发展，如何针对同类型项目采取高质量统筹、提供差异化服务，已经逐渐成为建设方和行业共同关注的热点。

全过程工程咨询头部企业，已经逐渐形成品牌优势和核心竞争力，招标代理企业如何在这样的背景下实现向全过程工程咨询业务转型，发挥自身优势并提升服务品质，是应当重点关注的问题。

招标代理企业可以在承包商服务商和供应商的资源优选方面，招标程序合规性、合法性管控方面以及合同风险和履约管理方面充分发挥企业优势，为业主提供差异化、精细化服务。

重视科技创新，搭建数智体系

在2022年1月发布的11号文中，将智能建造、数字化、装配式建筑、产业互联平台建筑机器人、绿色建造、BIM(Building Information Modeling，建筑信息模型)技术等列为“十四五”时期远景规划的重点建设内容，科技创新势必影响到建筑行业的整体发展。身处行业变革的时代风口，咨询服务企业更应当朝着“专业化、数字化、工业化、智能化、低碳化、智慧化”的方向发展，拥抱行业变革。

招标代理企业本身积累了大量的数据资源，可以充分借助信息化技术，通过搭建智慧管理平台，将信息数据转化为企业生产力资源，如建立供应商线上资源库、招标文件及合同范本库、招标典型案例库等，可以更好地开展招标采购业务，也可以为全过程工程咨询业务提供经验支撑。随着全过程工程咨询业务的不断开展和经验积累，可以形成适配全过程工程咨询业务的管理案例库，从而实现“数智监管”。同时，招标代理企业也应重视科技投入和创新，构建适配企业自身的“信息化、数智化”管理体系。

结语

招标代理行业是传统的服务行业之一，转型发展全过程工程咨询业务的优势和难点并存。随着国家“放管服”改革的深入推进，以及国家各部委对工程咨询行业的政策支持，公平竟争的市场环境和创新的发展趋势将推动工程咨询行业高质量发展。全过程工程咨询模式是契合时代变化和业主需求的管理模式，在注重服务品质、服务效率的大背景下，招标代理企业转型发展全过程工程咨询业务是大势所趋，且机遇和挑战并存。招标代理企业要充分梳理自身的优势和不足，转变观念，拥抱变革，招标代理行业是传统的咨询通过完善企业资质、建设人才梯队、丰富项目经验、提升服务品质、提供差异服务、重视科技创新等方式实现转型。同时，招标代理企业应积极参加行业内部交流，了解行业发展趋势、优秀管理经验做法，积累全过程工程咨询模式应用和企业管理经验，助力自身转型发展，从而在竞争日益激烈的工程咨询服务行业逐步探索发展，稳中求进。