国有企业非依法必招项目质疑投诉处理探析

杨雄  刘杰   四川天府阳光招标代理有限公司

【摘要】在国有企业采购实践中，虽然大量项目属于非依法必须招标项目，企业仍主动采用招标方式采购。这类项目的质疑投诉处理，既关乎采购活动的公平公正，更直接影响采购效率、项目进度及国有资产安全。文章立足于采购人视角，深入剖析非依法必须招标项目质疑投诉处理面临的特殊挑战，系统构建以保障采购人合法权益为核心，兼顾效率与合的处理机制。

【关键词】国有企业；非依法必招；质疑投诉

在国有企业采购中，大量非依法必须招标项目的质疑投诉处理不仅关乎采购公平公正，更直接影响项目效率与国有资产安全。当前，这类项目因缺乏明确制度依据、程序自由与目标复合等特性，面临规则解释难、程序拖延、信息不对称等诸多困境。笔者系统构建以保障采购人合法权益为核心、兼顾效率与合规的处理机制，旨在为国有企业优化此类项目质疑投诉处理提供可操作路径。

非依法必须招标项目的特征

非法律强制性

非依法必招项目对采购方式的选择，源于国有企业自主经营决策，是其行使《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)赋予的企业法人财产权和经营自主权的体现，不受《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)等相关规定关于依法必须招标项目的强制性规定约束。

程序设定相对自由

非依法必招项目采购程序规则如资格条件、评审标准、流程步骤等，部分由采购人制定内部采购制度及招标文件，具有显著的契约自由色彩。

采购目标复合

采购活动不仅追求经济性(物有所值)，更需要兼顾时效性(保障生产运营)、安全性(供应稳定可靠)、合规性(符合国资监管要求)及战略性(供应链安全)等多重目标，采购人需在这些目标间进行综合权衡

质疑双方平等

投标人的质疑投诉，核心在于主张采购人在合同缔结阶段的要约邀请违反了《民法典》第七条规定的诚信原则或双方在招标文件中约定的程序规则，认为其公平竞争权或潜在缔约机会受到侵害。其性质属于平等民事主体间的争议，采购人作为争议一方的当事人，其合法权益如自主经营权、缔约自由权、商业效率利益等应得到平等保护。

国有企业处理质疑投诉的困境

制度依据薄弱与规则解释压力

1.内部制度效力低

国有企业处理非依法必须招标采购项目投诉质疑的依据主要依赖企业内部采购管理办法、投标人管理制度等，其法律效力层级低，严谨性、完备性较为湖弱。当投标人对规则合理性提出质疑时，采购人将面临巨大的规则解释压力。

2.“对等适用”难以实行

项目的性质虽为非依法必须招标项目，但采购人须参照适用《招标投标法》《公平竞争审查条例》等法律规则体系。投标人在质疑投诉时，常直接援引强制招标项目的严格规定(如评标委员会组成、公示期要求等)，要求“对等适用”，致使采购人处于被动地位，产生额外的合规成本。

3.自由裁量权被过度审视

在资格设定、技术需求描述、评审因素细化、分值权重分配等方面，采购人本应拥有基于项目特性和管理需求的合理裁量空间，但质疑投诉方常将此视为“量身定制”或“显然有失公平”，迫使采购人过度自证其合理性。

程序拖延与效率损耗

1.处理流程的时效陷阱

质疑、投诉两级处理程序本身时间较长，投标人可能在关键节点(如评标结束公示期、合同签订前)频繁质疑，利用程序拖延战术，导致项目进度严重滞后，影响采购人正常生产经营，甚至有不法投标人以获得不当利益为目的，恶意质疑投诉。

2.“反复质疑”与恶意缠诉

部分投标人利用制度或招标文件漏洞，对同一问题反复历疑，或是在各级程序中不断提出新异议，或是对同一质疑事项向多个部门上报，进行“程序性消耗”，或在采购结果公告发布后以招标文件明显排斥潜在投标人为由主张项目须终止，迫使采购人就范，以期使其放弃最优选择。

3.调查取证负担沉重

采购人回应质疑投诉需调阅大量过程文件(如招标文件、投标文件、评审记录、沟通邮件、评审视频等)，组织复核时又须耗费采购人、评审专家及监督部门大量人力、物力以及时间成本。项目一旦面临投标人串通投标、提供虚假材料投标等情形，采购人还需对外求助相关主管部门或其他企业等单位的协助，鉴于采购人的权力有限，其他单位对相关调查协助的请求配合程度不一，相关事项的真实性、客观性也难以进一步核实。

信息不对称下的被动应对与声誉风险

1.商业秘密保护与透明度的矛盾

采购过程涉及技术方案、报价策略、内部决策等敏感信息。回应质疑需披露相关信息，但若过度披露可能损害采购人或合法投标人利益或泄露商业秘密，而实践中投标人常以公开为由对采购人施压。

2.“舆论审判”风险加剧

在质疑投诉处理过程中，不满质疑投诉处理结果的投标人可能通过网络曝光、信访举报等方式制造舆论压力，即使采购人行为合法合规，也会陷入被动自证困境，若处理不当，还会对采购人的企业声誉和公信力造成一定影响。

3.恶意投诉的负面影响

部分投标人因自身条件或能力不满足招标文件要求，便主观认定招标过程存在不公，进而滥用投诉机制实施恶意投诉，旨在干扰竞争对手、诋毁采购人或谋求不当利益。面对恶意投诉行为，采购人需投入较多资源应对，却难以有效反制此类行为，或追偿恶意投诉造成的损失。

法律救济渠道不对等与责任风险

1.民事诉讼的双刃剑

投标人可提起缔约过失之诉，但采购人若为维护项目效率而选择妥协(如接受非最优投标人)，可能面临“国有资产流失”的监管问责:若坚持原则应诉，则面临诉讼周期长、结果不确定、司法过度干预企业经营自主权的风险。

2.行政监管的“泛化”压力

企业自主采购行为本身虽然并非行政行为，但国有资金监管机构(国资委)、审计部门、纪检监察机构等基于国有资金监管职责，可能介入调查投标人反映的问题。采购人需额外应对内外部行政审查，即使最终认定采购人无责，过程亦消耗巨大

3.专家责任转嫁风险

评审结论往往为项目的质疑投诉焦点。采购过程中，采购人须依赖评审专家的专业判断，但当专家评审存在瑕疵(非故意或重大过失)时，投标人往往直接追究采购人责任，采购人承担了本应由专家个人承担的风险，而针对专家的评审失误行为采购人却无权处理。

这些困境相互交织，增加企业合规成本、延误项目进程，甚至扰乱采购市场的诚信生态。因此，亟须通过系统性路径重构，在尊重企业自主管理权的前提下，建立高效、公平、可操作的纠纷化解机制。

构建以采购人权益保障为核心的法治化处理机制

加强制度规范化建设

1.建议主管部门制定采购质疑投诉处理实施细则等相关制度

相较于国家及地方对政府采购质疑投诉程序形成的完备规范体系，国有企业非依法必须招标项目的质疑投诉处理却长期处于制度依据缺失状态。这种规制真空导致企业裁量标准不一、程序正当性不足，实质损害采购公平与效率。笔者建议主管部门可参照地方先行经验，如《黑龙江省政府采购询问、质疑和投诉办法(试行)》(河北省政府采购质疑答复和投诉处理指南》等，制定适用于国有企业的《非依法必须招标项目采购质疑投诉处理实施细则》。通过确立统一受理标准、规范化调查流程及裁量基准，在保障市场主体合法权益的同时，为企业提供清晰、可预期的纠纷解决框架。

(1)清晰界定质疑投诉范围与受理门槛

明确仅受理对招标文件条款、采购过程(开标、评标、资格审查等)及结果公示的异议。对明显缺乏事实依据、超出时限或不属于受理范围的事项，可以直接不予受理并作出书面说明。

(2)确立“一事不再理”原则

参照《政府采购质疑和投诉办法》及部分省市相关规定，明确对已处理完毕的同一事项，若无新的实质性证据，不再重复受理。

(3)规范调查程序与证据规则

采购人应直接驳回纯属主观臆测、未附任何事实依据且要求采购人调查的质疑:对存在合理可能性但证据不足的质疑，采购人有权要求投标人补正材料，经补正后仍无法提供有效证据支撑或拒绝补正的，采购人可作出不予受理决定与书面说明。

(4)强化书面回复的规范性

要求针对质疑投诉的回复必须清晰引用具体法律规定、招标文件条款、制度条款等依据，详述事实认定过程与理由，做到逻辑严密、于法有据、以理服人。避免模糊、敷衍的表述，规避再度引发后续质疑投诉的风险。

(5)构建投诉受理管辖机制

针对同一投诉事项，被投标人同时向国资监管、审计、纪检监察乃至信访部门重复投诉的，有关单位可以灵活处理。例如，后受理的单位可以以先受理单位的处理结果为依据进行回复，避免出现不同单位重复处理同一投诉事项、处理结果相互矛盾等情形

2.优化采购文件设计，源头减少争议

(1)显著提示非依法招标属性

在招标公告、招标文件醒目位置明确声明，“本项目系采购人自愿采用招标方式，仅受招标文件及采购人相关制度约束，不必然适用《中华人民共和国政府采购法》《招标投标法》全部条款”。

(2)细化、量化评审标准

细化明确评审要求:对技术、商务条款的符合性审查设置清晰、客观的标准(如“提供xx证书复印件即视为满足”)。

(3)明确采购人核查权

对于涉及被质疑人涉嫌串通投标、以虚假材料投标等情形的，采购人可参照相关规定要求被质疑人提供相关材料，被质疑人拒绝配合的，应按项目招标文件相应规定进行处理。

3.设置“不可质疑条款”

在招标文件中明确约定某些核心商务条件(如最高限价、付款方式、关键交货期)和采购人基于项目特殊性设定的合理资格要求等，在确保其本身不违反法律禁止性规定和公平原则的前提下，声明其属于采购人不可妥协的核心权益，不接受对此类条款的调整。

4.完善质疑投诉条款

清晰告知投标人质疑投诉的渠道、时限、所需材料、处理流程。招标文件中承诺函格式文本应包含“如对招标文件有异议，已经在投标截止时间届满前依法进行维权救济、不有在对招标文件有异议的同时又参加投标，以求侥幸中标或者为实现其他非法目的的行为”等条款，明确质疑投诉应基于善意和合理依据，投标人不得滥用权力。

5.推行全流程电子化与智能辅助

(1)深度应用电子招采平台

实现从发布公告、投标、开标、评标到质疑投诉处理的全流程线上化、留痕化。确保所有操作记录、文件版本、评审痕迹、沟通记录完整可追测、不可算改。

(2)智能预警与辅助处理

利用大数据和AI(Artificial Intelligence，人工智能)技术，对投标人投标文件进行初步符合性检查:对评审打分异常(如客观分不一致等)进行提示:对质疑投诉内容进行关键词识别、相似度比对，辅助判断是否为重复或恶意投诉，提高处理效率。

积极行使权利，有效应对与反制不当投诉

1.依法依规进行实质性审查

对于受理的质疑投诉，采购人及代理机构应该严格依据相关规定和招标文件进行审查，聚焦核心争议点，避免被无关细节干扰:重点审查投标人主张是否有事实依据(招标文件约定)或法律依据(如诚信原则)，提供的证据是否充分、有效:对于明显缺乏依据、逻辑混乱或旨在拖延的质疑投诉，应果断、清晰地子以驳回，并在回复中充分闸明理由。

2.充分行使采购人权利

在具体项目质疑投诉处理过程中，采购人有权要求投标人对其提出的模糊、笼统或证据不足的主张进行澄清或补充证据。

3.构建投标人诚信管理体系

(1)建立投标人行为记录库

详细记录投标人参与投标、合同履行及质疑投诉行为。重点关注那些涉及频繁提出无实质质疑内容、恶意投诉、提供虚假材料等行为的投标人。

(2)实施分级分类管理

将诚信记录作为投标人准入、评价和采购决策的重要依据。对存在严重失信行为(如经查实的恶意投诉、围标串标)的投标人，采取暂停或取消参与资格、列入“黑名单”等措施。建议主管部门推进失信惩戒联动机制建设，对诚信等级低和不良行为性质恶劣的投标人要重点监管，对捏造事实、伪造证据等恶意投诉，加大惩处力度。使失信行为与招标投标活动联动，形成闭环管理。

4.依法追究恶意投诉者责任

(1)侵权责任

对于捏造事实、诋毁商誉等行为，造成采购人经济损失或声誉损害的，可收集证据，依法提起名誉权侵权或商业诋毁诉讼，主张赔偿

(2)向监管机构举报

对涉嫌违反《中华人民共和国反不正当竞争法》(如商业诋毁)、《中华人民共和国治安管理处罚法》甚至《中华人民共和国刑法》(如诽谤、敲诈勒索)的行为，向有关行政机关或司法机关举报。

拓展有利的外部救济与寻求支持

1.主动沟通与寻求监管理解

(1)建立与国资监管机构及相关主管部门的常态化沟通机制。采购人在日常经营活动中，应主动向有关部门报告重大采购项目情况、面临的挑战及应对措施。在处理涉及国资监管及相关部门关注点的重大投诉时，及时、全面地向上级单位及有关部门汇报事实情况、法律依据和处理进展，争取理解和支持。

(2)提供专业解释与说明

当监管机构及相关部门基于投标人反映介入时，采购人应积极提供翔实的项目背景资料、决策依据、过程文件和专业法律意见，清晰地解释采购行为的合理性与合规性，消除误解。

2.发挥法律顾问专业作用

(1)法律顾问应全程参与重大项目的招标文件审核、质疑投诉处理过程。在处理复杂或高风险投诉时，由法律顾问主导或深度参与调查、起草回复及后续可能的诉讼。

(2)法律顾问应协助采购人评估各类处理方案，如是否接受质疑、是否需重新评审的法律风险、效率影响及国资监管风险，提供最优策略建议。

营造有利的内外部环境

1.强化内部培训与合规文化

(1)加强对采购人工作人员关于非依法必须招标项目特性、风险点、质疑投诉处理规程及应对技巧的专项培训。

(2)确保采购全过程严格遵循内部制度和招标文件规定，做到程序严谨、记录完备、决策有据，从根本上降低遭受质疑的风险。

(3)鼓励在遵守规则前提下，勇于对无理的质疑投诉说“不”，维护企业正当权益。

2.审慎推进采购信息公开

(1)在保护商业秘密和企业竞争优势的前提下，有选择性地、策略性地公开采购信息，如中标结果、质疑、澄清回复要点等。

(2)公开信息应着重展现采购程序的规范性、决策的公正性及对不当投诉的有效处理，塑造阳光、负责任的采购人形象，赢得社会理解，压缩恶意投诉的空间。

3.推动行业共识与最佳实践

(1)积极参与行业协会、研究机构组织的交流，分享在非依法必须招标项目质疑投诉处理中的经验与挑战。

(2)共同呼吁和推动制定行业性的非依法必须招标项目操作指引(含争议处理部分)，形成更有利于采购人合法权益保护的行业惯例和共识。

结语

国有企业非依法必须招标项目

的质疑投诉处理，是采购人行使经营自主权与应对市场质疑挑战的关键交汇点。维护采购人合法权益，绝非意味着规避监督或削弱投标人权利，其核心在于构建一套边界清晰、规则明确、运行高效、权责对等的争议解决机制，确保采购活动在法治轨道上实现其核心目标--安全、合规、高效、经济地获取所需资源，保障国有资产的保值增值和企业的稳健运营。采购人必须主动作为，唯有如此，才能在充分尊重国有企业市场主体地位和经营自主权的前提下，有效化解非依法必须招标项目中的质疑投诉纠纷，切实保障采购人的正当权益，将宝贵的资源从无谓的争议消耗中解放出来，最终服务于国有企业高质量发展和核心竞争力提升的大局。这既是国有企业完善现代治理体系的应有之义，也是优化营商环境、激发市场活力的重要实践。

参考文献:

[1]孙鸿燕.国有企业非依法必招工程招标采购实践思考[J].招标与投标，2017(07):29-30.

[2]邸彬，康玉林.政府采购质疑和投诉问题分析与应对策略[J].中国招标，2025(10):172-174.