两会首份PPP提案

完善环保领域PPP项目支付机制

 

武文卿

  

“PPP头条”综合媒体报道：全国两会召开前夕，全国工商联环境商会提交了有关完善环保领域PPP项目支付机制的提案，建议住建部、环保部加大财政预算保障，健全完善收费机制，完善相关政策法规，强化PPP合同效力。

  环境商会秘书长骆建华表示：近年来，在环保领域PPP项目实施过程中，屡有发生地方政府拖欠、不足额支付企业相应款项的情况，此种情况影响了企业的正常运营和可持续经营，已严重制约和干扰了行业的健康发展。

  PPP项目收付费的三方面问题

  环境商会此前的行业调查发现，当前在我国环保领域PPP项目的收付费实施过程中主要存在三方面的问题：

  财政预算不足或地方财政困难，地方政府支付意愿不足。在环保领域PPP项目的合作中，委托方基本为各地政府公务事业局、水务局、市容市政局等相关政府部门，而地方政府按月足额支付环境服务费用的政府部门基本较少。地方政府支付意愿不足除了与重视程度不够有关外，与地方财政情况也有很大关联，地方政府财政预算不足或地方财政困难，便会导致地方政府无足够资金支付相应款项。其中东北地区由于近期经济表现不佳等原因，政府拖欠、不足额支付企业相应账款的情况相对更加普遍，同时经济表现相对较好的南方地区也有发生。

  例如，黑龙江省哈尔滨市就因支付污水处理费困难，最终将文昌污水处理厂转让给了项目合作方清华同方，以抵政府拖欠清华同方的巨额污水处理费。

  环境服务费不能按时足额收取，收费标准未得到及时调整。环境服务费的收取过程存在诸多困难，拒缴、拖缴、漏缴等现象较为普遍，其中由于缺乏强有力的保障措施和有效的征收手段，生活垃圾处理费尤其很难收取或足额收取，收缴率一直偏低。而有些地区环境服务费收取标准未得到及时调整，收费标准偏低，即使按时足额收取环境服务费，亦不够足额支付给企业相应款项。

  例如，据广州市人大常委会城建环资工委2015年发布的调研报告显示，在报告所示的时间段内广州市垃圾处理费收缴率仅60％，而垃圾处理费收费标准长年未进行调整，按照目前的收费标准即使能够足额收取，也将存在约20％的经费缺口。

  部分地方政府缺乏契约精神，某些地方政府为加快基础设施建设或为了提升政绩，在短期利益的驱使下承诺缺乏承受能力的条件以吸引社会资本投资，而合同签订后，政府难以履行或不愿履行合同义务，不能按时足额支付合作资金，导致企业面临兑现风险。

  在目前的PPP合作方式中，企业除面临政府方可能出现的兑现风险外也面临着政策随意性风险和换届风险等，一旦这些风险发生，则合作资金按时足额支付的合同条款便无法保证顺利履行，更有地方政府甚至出现了挪用合作资金用于其他用途的现象。

  建立政府方履约保证金制度

  骆建华说，据2011年国家审计署发布的《9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计结果》显示：9个省市中有13个单位将污水垃圾处理资金用于出借、股权投资和其他基础设施建设等支出；又如鹏鹞环保运营的西宁市第一和第三两个污水处理厂，因当地政策变更后与已签订合同条款不符，导致了数千万污水处理服务费拖欠。

  骆建华认为，对于公共环境服务的PPP项目费用，地方政府应将其归于年度地方财政预算列支管理，建议将PPP项目经费列支财政预算等相关材料的提供作为PPP合同签约的必要条件，做到财政预算及时有效。针对经济发展落后的老少边穷地区等地方财政确有困难的地方政府，在开展环保领域PPP项目时，由国家、省、市财政部门分别给予相应资助，明确财政资助标准，完善财政转移支付机制，保障地方财政按时足额支付相应款项的能力。

  提案建议：完善环境服务费收费政策，及时合理调整环境服务费收费标准，逐步覆盖全处理成本，并优化收取方式，提高收缴率。其中因垃圾处理费缺乏明确有效的收费载体，为降低收费成本，提高收缴率，建议完善相应收费机制，建立以水费或电费等其他公共服务产品为载体的收费通道。

  3月1日，全国两会召开前夕，全国工商联环境商会在北京举行“环保企业家媒体见面会”，拟通过全国工商联提交《关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制》的提案，建议住建部、环保部加大财政预算保障，健全完善收费机制；建立政府方保证金制度，鼓励第三方支付模式；完善相关政策法规，强化PPP合同效力等。

  环境商会负责人告诉记者：近年来，在环保领域PPP项目实施过程中，屡有地方政府因财政困难等原因拖欠、无法足额支付企业相应款项的情况发生，此种情况影响了企业的正常运营和可持续经营，已严重制约和干扰了行业的健康发展。

  环保PPP遭遇“拦路虎”

  2015年这段时间引发了业界的广泛讨论，政府财政捉襟见肘，不能按时、足额支付企业相应账款等问题再次暴露出来。

  威立雅水务(中国)副总裁黄晓军称，中央出台了很多关于PPP的政策：在PPP项目上地方政府也比较积极，但在具体操作中还存在一些问题。

  财政预算不足或地方财政困难、地方政府支付意愿不足成为环境商会在提案中指出的问题之一。

  环境商会称：在环保领域PPP项目的合作中，委托方基本为各地政府公务事业局、水务局、市容市政局等相关政府部门，而按月足额支付环境服务费用的政府部门较少。地方政府支付意愿不足除了与重视程度不够有关外，与地方财政情况也有很大关联。

  据了解，东北地区由于近期经济表现不佳等原因，政府拖欠、不足额支付企业相应账款的情况相对普遍，同时经济表现相对较好的南方地区也有此类状况的发生。2015年全国工商联环境商会受国家发展改革委委托，曾对PPP项目中存在问题进行调研，在调研结果中就明确指出，目前，污水垃圾处理的中小型企业应收账款已普遍增加到营业收入的50％以上。

  此外，在当前的PPP项目收付费过程中，还存在部分地方政府缺乏契约精神的问题，包括政府履约不积极，政策变化的风险和换届的风险等。

  社会资本需要权益保障

  2016年1月，在全国环境保护工作会议媒体解读会上，环保部污染防治司副巡视员陈永清指出：“水十条”2015年度各项任务基本完成，但也面临着一些困难，进展情况不平衡，配套措施不完善，社会资本尚未大规模进人水污染防治领域，各级政府仍需进一步拓展资金渠道等。

  黄晓军介绍：社会资本对进入水污染治理等领域本身是有积极性的，但进入的不够，总的来说有三种可能，要么是无利可图，要么是利润较小，要么是有利但拿不回来。

  为保证PPP合作资金按时足额支付、保障PPP合作方的合法权益、更好地推动我国环保领域：PPP模式的良性发展，环境商会提出了加大财政预算保障，健全完善收费机制；建立政府方保证金制度，鼓励第三方支付模式；完善相关政策法规，强化PPP合同效力等建议。

  环境商会建议：应建立政府方PPP项目履约保证金制度，研究明确保证金数额和支付形式，通过政府提前预留并提供履约保证金的方式，在一定程度上保障双方合法权益。鼓励通过第三方平台托管合作资金，政府将应支付的合作资金提前存入第三方平台账户，第三方平台依据合同约定，支付社会资本方相关费用，保障PPP合作双方权益。

  同时，国家有关部委应进一步完善相关政策法规，强化PPP合同效力，减少因国家或地方政府政策变更、决策变化、决策相关方变动等因素对已签约PPP项目正常运行的影响，从PPP项目的全生命周期角度避免因政府方相关变化带来的合同资金不能按约履行的情况。

  黄晓军认为：有关环保PPP项目推进的政策都比较好，但是需要一个逐渐沉淀、落地的过程，需要相关部门对这些政策的操作导则进一步明确细化。

  市场化不充分让PPP落下“病根”

  政策撬动资本，PPP市场炙手可热。据统计，目前全国各地已推出的PPP项目多达1800多个，总投资高达304万亿元。

  在大气、水、土壤三大污染防治战役相继打响后，近20万亿元的环保投资盛宴开启。在政策的驱动和引导下，PPP模式成为社会资本参与环保产业最有效的方式。

  然而，看似发展形势大好的环保PPP市场，却也有自己的难言之隐--应收账款延期或不足额支付、政府违约等问题逐渐暴露，部分环保PPP项目落地受阻，风险加大。

  针对这些问题，今年两会上，全国工商联环境商会拟提交关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制的提案。

  诚然，“十三五”环保发展离不开PPP，但是，如何保障环保PPP市场的健康发展也是迫切需要解决的问题之一。在环保PPP发展过程中，环保企业和地方政府又将各自扮演什么样的角色?

  PPP模式的推广是中国供给侧结构改革的一个重要组成部分，在全面深化改革时期，决策层和管理层对PPP高度重视，提出了明确要求及立法、示范、培训安排，各界对PPP的关注和交流互动也很积极，这些都表现出PPP在中国将迎来前所未有的发展机遇。

  全国工商联环境商会会长赵笠钧指出：目前PPP存在一些问题，比如落地难、制度体系不完善等。PPP模式推广中遇到的问题，以及环保行业中很多问题的根源都在于环保行业的市场化不够充分。

  判断低价中标是不是恶性竞争，可以从是否提高了行业技术、提升产品品质等方面区分。一般而言，竞争若带来品质的提高，那么这种竞争就是良性的；如果竞争的结果是走向低端化，就容易导致整个行业发展的停滞。环保产业有着巨大的市场空问，但市场为企业准备的“蛋糕”，需要企业不断提升技术水平、提高产品品质才能尝到。

  由于市场化不充分，环保市场可以带来的红利往往被忽略，更多的人只关注眼前的既得利益。目前阶段存在的问题中，低价中标既有治污企业本身对污染的不重视，也有环保市场无序竞争的问题。随着环保产业逐渐成为社会的焦点，更多的资本将涌人环保领域。随着市场化程度的提升，产业格局的变动，只有追求品质的企业才能保持竞争力。

  政府要加强项目筛选

  赵笠钧说：“水十条”提出，一方面要增加政府资金投入，另一方面要充分发挥市场机制作用，促进多元融资。完成“水十条”的主体在于地方政府，PPP项目能否进人实质性投资建设阶段还存在更多变数，地方政府应加强对项目的识别和筛选，加强法制建设，社会资本方应调整收益预期，构建并提升自身综合能力。

  目前民资积极性不高，长期来看需要理顺价格税费机制等，短期则要解决融资，可以大力推行PPP模式。

  实际上，机制最为关键，能否保障资金投进去能安全地退出，还包括企业上市、支付保证等。现在，环保需要更多的资本进人，但是资本进入比较谨慎，原因是当前在支付保证方面做得不够。

  赵笠钧强调：目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。近年来，环保PPP太热了，所以会带来一些问题。

  据了解，各地上报PP[，的项目大多和环境相关，之所以比较集中在环保领域，和环保形势紧迫、环保产业被看好等有关。资本推动企业大量进入，整个产业不理性、资本不理性，使政府在环保PP[，项目上更有主导力，从而出现了一些不对等的问题，处理这些问题需要一个过程。

需要注意的是，PPP模式并不是万能的，如果各地都一窝蜂上马项目，不仅不会减轻财政压力，甚至有可能加剧财政风险，所以政府对其适当降温也在情理之中。未来建议PPP项目应明确政府、社会资本的权利与义务，加强契约精神的培养，完善各项合同、标准，建立长效回报机制。

  PPP还要具备专业性

  在赵笠钧看来，PPP模式是基础设施投融资模式的重要创新，相信未来将具有越来越广阔的市场和前景。未来随着地方政府整合项目，以及与环保企业加速合作，PPP有望常态化；大量环保需求将集中释放，参与PPP模式的环保企业将进入腾飞期。

  同时，环保产业作为公共服务和产品的重要领域，在“十三五”期间，必然离不开“PPP”的身影。经过近两年的发展创新，全国各地已推出的PPP项目近2000个，而未来这些项目将逐步落地，市场格局也将逐渐形成。在真正的PPP合作模式中，想要多方共赢，只出钱或者只有想法都是行不通的。

  “PPP”中间的P，还可理解为professional，即专业。资金、技术、管理都有相当专业度的企业，在项目推进上才能真正发挥应有的专业水准，才能让政府投入真正起到“四两拨千斤”的作用。

 

  （来源：《中国招标》周刊2016年第11期）