PPP项目投资人选择适用方法研究

胡 军

  2014年以来，在国家发艮改革委、财政部等部委的大力推动下，政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership，PPP)越来越受到社会广泛关注，出现一轮PPP项目建设的新高潮。但PPP项目存实践过程中也出现了一些新情况、新问题，尤其针对PPP项目投资人选择，现阶段我国相关法律、行政法规等对于PPP项目投资人的选择还存在标准不同、相互冲突的问题。

  一、国内外PPP项目投资人选择实践

  自20世纪90年代以来，PPP模式取得了很大进展，广泛适用十世界各地的公共管理领域。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。

  (一)国外实践

  欧洲发达国家PPP项目的规模和管理水平较高，欧洲PPP专业中心(European PPP Expertise Centre，EPEC)制定的《欧洲PPP专业中心指导指南——如何准备、采购、交付PPP项目》(The Guide to Guidance，How to Prepare，Procure and DeliverPPP Projects)(简称《指导指南》)对各国PPP立法及制定指导手册很有参考价值。《指导指南》中指出，采购阶段(即投资人选择阶段)开始于采购文件的发布，结束于融资完成，即项目可以开始建造的时间点。为了方便可将其分为两阶段：(1)招标阶段；(2)从确定中标人到融资完成的阶段。对于PPP投资人的确定更倾向于两阶段招标，即先进行资恪预审，确定入围名单，再进行正式招投标。在招投标的过程中，也没有禁止就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。相反，鼓励采购人在招标过程中与投标者交流，认为这将促进PPP项目取得效益最大化。《指导指南》给出的招标规范更接近于我国《政府采购法》中的竞争性谈判采购方式，但对于适用范围并没有任何限制。在欧洲国家中，法国有着悠久的PPP项目建设传统。近些年来，法国已经成为世界“政府付费PPP”的最繁荣市场。在实践中，由于PPP项目的复杂性，政府付费的PPP项目基本上选用竞争性谈判采购方式，典型的竞争性谈判一般也会持续九至十二个月。

  (二)国内实践

  《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)第五部分第三项规定：“伙伴选择。实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。”财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》(财库[2014] 215号)第四条规定：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。”因此，对于PPP项目选择社会投资人的方式，有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购五种方式。在具体实践中，因公开招标相对透明、公正、公平，是当前PPP项目投资人的最主要选择方式。

  二、三种主流选择方式比较分析

  PPP项目投资人选择虽有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购五种方式，但在实践过程中，主要以公开招标、竞争性谈判、竞争忡磋商为主。

  (一)公开招标

  因公开招标在五种选择方式之中最具公开、公平、公正性，在交通、市政公共设施等以工程建设为主的PPP项目中广泛使用。采用公升招标对政府和社会资本均是一种法律保护，政府能够通过最大范围宣传PPP项目的招标信息，在更大的范围内寻求PPP项目投资人，并促进社会资本之间的竞争，减少政府在PPP项目中的信息不对称性。也能够在相对的程度上避免因邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购所带来的道德风险和法律风险，特别在当前我国尚未建立全面的惩治和预防腐败体系情况下，为避免PPP项目投资人选择过程中的廉政风险，公开招标成为政府选择投资人的主流方式。为此，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》等规范性文件中，均将公开招标排列在其他方式之前。一些具有较好经营收益的公共基础设施投资人选择，甚至仅规定了公开招标一种方式。如《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《国家发展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》。

  (二)竞争性谈判

  竞争性谈判是政府采购中运用得较为普遍的一种采购方式。从采购的标的来看，竞争性谈判不用事先对采购对象的价格总额、详细规格、技术参数、具体要求等情况进行准确的估计，这恰恰是PPP项目最为显著的特点。采用竞争性谈判可以有效地避免由于信息不对称给采购带来的不便，使得整个采购行为灵活性更强其次，从供应商的选择来看，竞争性谈判采购可以根据采购的需要，有选择地邀请目标对象进行谈判，这也提高了采购的针对性。再次，从实际操作来看，可以在双方谈判期间对采购文件的实质性问题提出修改意见，能够较好地解决采购效率与采购需求所引发的各种矛盾和问题。因此，在一些财政补贴、政府购买服务类项目中，竞争性谈判被广泛适用。

  (三)竞争性磋商

  竞争性磋商是财政部首次依法创新的采购方式，核心内容足“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。引入两阶段采购模式，新增了强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求，创新采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序，要求必须在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求，保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议，确保项目采购的质量和效果。和竞争性谈判相比，主要在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”区别于竞争性谈判的“最低价成交”。

  综合来看，三种方式中，因当前PPP项目主要以基础设施工程建设项目为主，普遍采用公开招标方式。然而公开招标的组织成本大，需要事先精确地拟定技术规格和评标标准，限制采购人的自由裁毋权。特别PPP项目是政府将基础设施的建没和运营绑定在一起，政府与企业签订绑定合同，由这个企业既负责建设又负责运营。若采用公开招标的方式，政府易从自身角度出发拟定合同，在没有充分经验的情况下其草案很可能与企业的最终期望目标有较大的差异，无法最大化激励企业建没运营项目，导致契约不适合实际情况，带来高额交易成本。如对于某些公路项目的建设运营，如果在一定时间内因车流量不足导致企业达不到预期的基本收益，可由政府给予其资金补贴，降低私营部门的经营风险。同时私营部门也在项目的建设和运营中承担很多管理职责，降低提供公共服务的管理风险。从这一点而言，契约中风险的划分至关重要，往往需要交易双方进行谈判磋商来确定，很难在招标文件中完全说明。从未来的发展趋势来看，以公开招标为主的PPP项目政府采购方式逐渐不能适应实际需求，容易导致采购活动的交易成本上升，偏离采购人的价值目标未来竞争性谈判与竞争性磋商有可能成为PPP项目中主要的政府采购方式。

  三、结束语

  公开招标更公平、标准更严格、操作更规范，而竞争性谈判和竞争性磋商给政府更多选择与谈判空间，更加灵活。但二者都有一定的局限性，影响PPP项目优势的发挥。因PPP项目的复杂性、运作方式的多样性、参与主体的多方性，在面对具体的PPP项目时，需结合特定的政府方、社会资本方，明确是否设立项目公司、是否涉及工程建设项目、是否涉及财政资金、采取何种运作模式和交易结构等，具体项目具体分析，在合法、高效、节约时间与成本等共同诉求或前提下确定适当的投资人选择方式。

  (作者单位：重庆市工程建设招标投标交易中心)