PPP项目落实难，难在哪里?

□  文／江苏省淮安市淮安区财政局 赵长宝

  近年来，不少地方对PPP项目工作进行了一些有益的尝试，逐步建立了一套基础设施和公共服务领域投资引入政府和社会资本合作模式，探索出一条利用社会资本推进基础设施领域建设的成功路径，积累了宝贵的实践经验，取得了初步成效。但由于市场认可难度较大，加之PPP项目诸多方面工作起步较晚，尚处于探索和完善阶段，认识不清、目的不明，体系还不健全等原因。那么，PPP项目落实难到底难在哪里?对策又何在呢?

  PPP项目落实存“五难”

  一、政策源头统一难。PPP项目的相关法律政策不完善甚至冲突，我国目前关于PPP项目的配套法律法规呈现“双龙治水”的趋势。财政部门和发改部门均有相关政策出台，但政策法规存在一定程度的不一致之处，各种配套法律政策还处于试验阶段，未形成统一规范的体系，并且效力层级不高。

  二、实际操作难。一方面，虽然政府部门对PPP模式的推动寄予厚望，但对PPP模式的了解还不够深入，认识仅停留在概念阶段，具体怎么样去实施，比较普遍存在一种困惑和迷茫；另一方面，PPP模式操作上涉及物有所值评价、交易结构设计、投资测算、项目管理等专业技术含量较高的工作，政策上涉及到土地、股权、财政专项资金、立项审批、招标采购、中期评估等，操作太过复杂，导致主管部门和实施机构不知如何下手。

  三、投资回报难。PPP项目回报问题未能得到有效解决，社会资本对此心存疑虑。目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最好、最科学的回报方式就是使用者付费的形式，传统的公共交通项目等已经形成了一套比较成熟的使用者付费形式，社会资本在这方面的投资顾虑较少。而诸如环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落实。

  四、地方财力承受难。在地方债压力仍大的背景下，为了避免地方政府借PPP名义，盲目上项目，上级要求各地进行PPP项目的财政可承受能力论证，每年度从预算中安排的PPP项目支出责任不得超过一般公共预算支出的10％，这会导致政府投人PPP项目的资金受到限制。从笔者本地实际情况来看，即使没有10％红线的约束，也拿不出太多财政资金投入到PPP项目中去。

  五、融资支持体系建立难。一是融资渠道不畅。PPP项目融资规模大、时间长，从国内看，银行信贷依然是最主要的融资渠道，而全球金融危机后，银行监管新举措使得融资期限变短，严重影响了PPP项目的融资来源，导致融资渠道不畅。二是融资成本偏高。对于PPP项目的融资，政府希望是物美价廉，资金成本最好能维持在基准利率，国开行、农发行此类政策性银行或许能提供这类贷款，但商业银行、信托、基金等资金介入的话，资金成本往往会在8％左右，这种资金成本的差异，也使得项目难以谈拢。

  化解PPP问题出“六招”

  目前，推进PPP工作中的诸如此类的问题，不仅影响了PPP模式职能作用的充分发挥，而且还影响了政府形象以及基层政权的稳定。因此，规范推进PPP工作，已成为刻不容缓、迫在眉睫的一项任务。针对目前推进PPP工作中存在“五难”的问题，笔者认为解决PPP项目落实难问题的途径如下：

  第一，尽快出台PPP相关法律法规。良好的法律环境可以让投资者有心理预期，能够预估自己行为的风险，但是从现状来看，PPP项目的法律政策并不完善，尤其是特许经营合同属于行政合同还是民事合同在法律规定上存在矛盾，这将直接影响事后司法介入的渠道。PPP项目中的主体之一是政府，另一方是社会资本，如何权衡双方的风险以及利益都需要法律政策尽快明确。

  第二，制订逐步推广的统一规定路线图。按照一定路线图逐步推广PPP适用领域，避免一哄而上。世界上PPP模式的发展趋势，一般是先由道路、机场、桥梁等建设领域出发，逐步推广到医院、养老、海绵城市等公共服务领域。我国PPP发展也应遵循先易后难的规律，逐步培养政府和社会资本的执行能力，按照上述路线图推广PPP适用领域。

  第三，建立全方位的回报机制，消除社会资本的顾虑。社会资本的投资目的是获得利润，没有人愿意做亏本买卖。目前政府可以运用各种合法的手段推进回报机制的建立，尤其是对“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”。除此之外，政府还可以通过财税政策以及合理的收费定价机制对回报机制进行补充，不断建立和完善各类PPP项目的回报机制。

  第四，明确责权利，严把运营关。改革政府运行模式，建立外部综合专家库，弥补政府专业知识的不足。PPP项目涉及面广，较为复杂，往往需要充分的物有所值(VFM)和财政承受能力论证才能确定项目是否合理。因此应该建立专家库，并确立引进社会资本的标准，可以将项目工程细化，通过专业分工使投资、建设、运营、风险防控等各个环节经过充分论证，从而使项目设立更加合理。可以借鉴国外项目风险管理的成功经验，通过培养人才建立为政府服务的专家库。

  第五，抓项目识别，严把入口关。在项目的选择上，要紧紧围绕本地国民经济和社会发展战略规划以及各行业的专项规划筛选潜在PPP项目，特别是将有利于促进稳增长、调结构、促改革、惠民生的市政基础设施和公共服务项目作为工作重点。坚持把投资规模较大、需求长期稳定、合作期限较长、价格调整机制相对灵活、市场化程度较高、现金流较好的基础设施及公共服务类项目作为筛选潜在PPP项目的基本标准。同时，统筹考虑项目所属领域多元化、项目收益方式多样化等因素。

  第六，竞争中择优，严把合作关。各地要高度重视PPP模式推广运用工作，并将促进PPP项目签约落地作为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要政策措施之一，提出在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目。设立PPP'引导基金，用于项目开发、融资支持、投资基金引导。转变财政补贴方式，从补建设向补运营转变。同时对PPP项目实施方案编制到位、前期手续已完备的项目，要专门召开例会，组织政府采购专家、咨询团队、项目所属地财政局相关人员，对实施机构进行一对一的培训，指导项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，并在政府采购网发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。PPP项目同级政府财政部门重点核实项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、采购方式、采购时限等内容。

（来源：《中国招标》周刊）