整合建立统一的公共资源交易服务监管平台探讨

□   文／黄冈市公共资源交易监督管理局 朱华清

  2015年8月，国务院办公厅印发《关于整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》，要求建立统一的公共资源交易服务监督平台。2016年3月，李克强总理在国务院第四次廉政工作会议上要求全程监控公共资源交易：交易平台尽快建起来，今年6月底前各地区完成市场整合和平台建设；电子系统尽快联起来，力争今年底前建成国家公共资源电子交易系统；交易数据尽快用起来，运用大数据加强监测并及时查处。在此，笔者结合黄冈实际，就整合建立统一的公共资源交易服务监管平台谈几点粗浅的认识，以供参考。

  一、监管体制既要“综”得拢，又要“分”得清

  按照“一委一办一中心”组织结构，建立公共资源交易管理委员会，负责公共资源交易活动的指导协调；建立公共资源交易管理委员会办公室(简称“综合监管机构”)，负责具体工作；建立公共资源交易中心，负责为公共资源交易活动提供服务，构建综合监管与部门监管相结合、行政监督与公共资源交易相分离的监管体制。

  (一)建立“六个机制”，完善综合监管组织体系。综合监管机构要充分履行综合监管职责，健全牵头抓总的“六个机制”，发挥综合效应、互补效应和闭合效应。一是建立公共资源监管联席会议机制，出台公共资源交易管理委员会工作规程、议事规则，形成统一领导下的各成员单位各司其职、密切配合、高效有序的综合组织机构。二是建立项目信息共享机制，各部门应将各类交易项目审批、核准确定的交易信息，及时上报综合监管机构，统一网上发布，便于跟踪管理。三是建立规范性文件沟通机制，综合监管机构和行业部门出台规范性文件，应相互沟通、共同协商，科学决策。四是建立监督检查联动机制，采取定期抽查和综合检查的方式，对各类公共资源交易项目进行联合执法检查。建立违法违规案件联动查处机制，利用各行业部门的办案资源和力革，打击公共资源交易市场违法违规行为。五是建立违法违规信息共享机制，对不良行为记录与披露实施统一监督管理，使失信企业“一处受罚，处处受彬”。各行业部门要在综合监管机构的指导下，履行管理委员会成员单位职责，支持配合综合监管机构开展工作，相互补位不缺位，补台不拆台，确保综合监管“综”得拢。

  (二)明确“三个定位”，厘清相关部门职能职责。公共资源交易监管不只是综合监管部门的事情，应厘清综合监管机构与行业部门权力边界，做到职责权限、责任明确，避免推诿扯皮。一是明确综合监管机构职责定位。实行综合监管不代表统一包揽，由于不同的上位法要求、人员力量、工作经费以及办案手段等原因，综合监管机构要坚持牵头不包办，抓总不包揽，统筹不代替。综合监管机构职责应定位为指导协调、检查督办、授权执法、综合管理，依法对进入公共资源交易中心的交易活动实施综合监督管理；制定交易规则、管理制度和工作流程；协调处理交易活动中的争议和矛盾，依法查处交易活动中的违法行为；建立和管理综合评标专家库，建立公共资源交易信用管理体系；建立联动执法工作制度，协调执法工作，组织开展监督检查活动；推进公共资源交易信息化工作。二是明确行政部门职责定位。有关行业部门定位应为依照《招标投标法》、《政府采购法》等上位法律法规，在各自职责范围内实施监督管理，加强监督执法，依法查处违法违规行为。健全行政监督部门与监察、审计部门协作配合机制，严肃查处领导干部违规干预和插手公共资源交易活动的腐败案件，加强对公共资源交易及平台运行的审计监督。三要明确公共资源交易中心定位。公共资源交易中心定位应当是为公共资源交易活动提供服务的交易场所，既不能行使或变相行使综合监管和行业部门行政审批、备案等管理职能，也不能取代招标代理等中介机构服务职能。应当好“服务员”，而不是“管理者”，如演化成“管理者”，制约市场主体，就容易出问题。只有定位准确，职责“分”得清楚明白，才能为“综”得拢奠定基础。

  二、交易平台既要“合”得来，又要“网”得住

  (一)整合各类交易平台资源。交易平台整合不仅要综合交易场所，还要按“应进必进，能进则进”的原则，将各类项目整合进来，只有这样才能保证交易平台“合”得来。一是整合交易场所，实现“物理”整合。各级各地应当明确设施标准和服务标准，充分利用现有公共资源交易场所，根据当地实际和交易特点进行整合，避免重复建设，合理设置窗口服务区、开标区、评标区、谈判区、监控区、办公区、中介服务区、档案室等功能分区，配备必要的交易服务设施设备，满足交易开标和评标活动、交易验证以及有关现场业务办理需要。二是明确整合范围，实现“化学”整合。要按照李克强总理“平台之外无交易”的要求，采取“4+X”的模式，出台公共资源交易目录，明确各级各地进场交易范围、标准，在明确建设工程、政府采购、土地交易、产权交易等基础上，推进其他公共资源交易纳入平台，统一交易。黄冈市经过几年的探索，交易范围已经由四大类延伸到探矿权采矿权出让、软件开发、旧车处置、房屋出租、债权股权出让、金融保险服务等领域。在平台整合中，要针对不同层级的交易平台提出不同的标准要求，实行分类指导管理。各县市区交易平台应整合为市(州)交易平台的分支机构，人员编制、经费、资产等仍由县市区管理，行业标准全省全市统一。黄冈市129个乡镇公共资源交易服务已实现全覆盖，将农村“山水田林路”工程建设和产权变更，纳入平台交易，深受百姓拥护。笔者认为，乡镇公共资源交易服务网络，应予以坚持，作为县市区分支机构的平台终端延伸。

  (二)整合交易网络平台资源。李克强要求要“网下无交易，网上全公开”。网络交易平台既要做到各层级综合监管机构和行业部门之间横向和国家、省、市州县纵向覆盖，还要做到建设工程、政府采购、土地交易、产权交易等各领域覆盖，确保在区域和领域两个方面都“网”得住。一是建立信息服务平台。利用省级综合监管机构牵头会同有关部门，建立的覆盖全区域和领域的电子交易信息公共服务系统，与国家和市州县市区公共资源交易平台对接，实现“全省一网”乃至“全国一网”，满足交易平台之间信息交换、资源共享需要，为市场主体、行政监督部门和社会公众提供信息服务。二是建立电子交易平台。以数据电文形式完成招标投标交易活动的信息平台，在线完成公共资源全部交易过程：编辑、生成、对接、交换和发布有关交易数据信息；开发网上办事系统，通过互联网递交材料，预定开评标场地、抽取评标专家，远程异地评标。通过汇集的信息数据，定期研判分析，动态反映平台交易运行状况，为宏观调控、企业决策、监管提供支撑。三是建立综合监督平台。健全和强化对公共资源交易活动的全程在线监督。综合监督平台要加强与监察、审计部门对接，实现数据实时在线共享，实现公共资源电子交易平台与信用信息平台、投资项目联合审批平台信息互通共享。各市州县要依托省公共资源网络“三大平台”，积极做好硬件和人力、技术等方面的准备，做好省网络联网对接工作，避免重复开发造成的技术壁垒、技术风险和资金浪费。

  三、制度规则既要“清”到底，又要“精”到位

  公共资源交易平台整合，要做好制度规章的“破”和“立”。一是规范性文件清理，要一清到底。目前，一些地方制定了一些“土政策”、“土办法”，有的文件内容彼此矛盾，有的违法设置行政审批、备案、收费，有的违规干预市场主体自主权等，导致市场主体合法权利受限、负担加重。为此，必须按照“谁制定、谁清理”原则，对不符合上位法、不适应经济社会发展需要、妨碍公平竞争的规定进行清理，对违法设置审批事项、干预交易主体自主权等坚决予以纠正。未进行清理、公告的，不得继续施行。二是新规则标准，要精准精细。在清理开展规范性文件的同时，综合监管部门应结合实际和新形势、新要求，按照程序合法、有效管用的原则，加强顶层设计，会同有关部门，制定统一的公共资源交易平台管理、服务细则、流程和标准；根据建设工程招投标、土地交易、产权交易、政府采购等法律法规和交易特点，制定分类统一的平台交易规则和技术服务标准。

  四、市场主体既要“放”得开，又要“管”得住

  要按照市场主体“法无禁止即可为”，政府“法定职责必须为”原则，放管结合，确保“放”得开，又“管”得住。一是简政放权，清除市场壁垒和限制性条款。按照简政放权、优化服务的改革方向，简化交易环节，清除市场壁垒和限制性条款。杜绝对交易活动的行政干预，整治各种乱收费行为，降低市场主体交易成本、减轻企业负担。二是加强执法，建立信用体系和黑名单制度。要有敢抓敢管、敢做敢为的政治担当，加大监督检查力度，对假借资质、围标串标、弄虚作假等违法违规行为，既要加强日常检查，又要开展突出问题专项整治，出重拳，出实招，严肃查处，树立部门权威。要加快公共资源交易领域信用体系建设，建立信用归集和使用管理制度。健全守信激励和失信惩戒机制，对诚实守信主体依法给予奖励，对失信主体依法予以限制，对严重违法失信主体实行市场禁入。目前湖北省在浠水县开展县域商务诚信评标试点，将253家企业纳入诚信库进行动态管理，将评价结果作为资格审查、评标定标、合同履行的依据，试点情况顺利，成效明显。

  五、评标专家既要“请”得进，又要“清”得出

  实现评标专家资源共享与规范使用是平台整合的核心内容之一。一是广泛征集评标专家，建立综合评标专家库。综合监管机构要会同行业部门，按照全国统一的专业分类标准和全省统一的专家库管理办法，建立跨行业、跨地域的省综合评标专家库、市(州)专家子库、区域性专家库，充分发挥行业部门专家的专业管理经验、专业知识优势和市州地域优势。要严格资格条件，广泛征集评标专家，并加强教育培训和入库考试，确保将职业道德好、法律意识强、专业水平过硬、能公正履职的评标专家纳入综合评标专家库，确保各类专业方面的专家“请”得进，解决评标专家稀缺问题。二是加强评标专家考核，建立动态管理和退出机制。要采取“一标一考”的方式，对评标专家在评审活动中的出勤、工作纪律、工作态度、能力水平、履职尽责等方面进行考核评价，对因业务能力原因不能胜任评标工作的及时调整，对因信誉等原因不能胜任评标工作的取消评标专家资格，对存在违法违规行为的要列入黑名单并依法给予处罚，确保能力不胜任和有劣迹的专家“清”得出，打造一支素质过硬、公正纯洁的评标专家队伍。

  六、服务管理既要“过”得硬，又要“控”得严

  公共资源交易管理是高风险岗位，必须加强自律和他律，加强风险防控，优化服务，筑牢自身廉洁自律“防火墙”。一是实行权力清单管理。针对不同的岗位建立权力清单、岗位责任清单、负面清单，明确每个岗位、每个人的职责和负面清单，对如何做，做到什么程度，应负什么责任，渎职应受到什么处理等进行明晰。做到在法律约束下用权，在制度笼子里履职。要提供高效、便捷服务，建立公共资源平台服务标准和制度，坚持挂牌上岗、首问负责、限时办结、一次性告知、服务承诺，推行延时服务、提醒服务、预约服务、网络电子服务、一站式服务等。坚持“一线工作法”、“容缺管理”，深入基层、现场办公。为各方市场主体提供优质、高效的服务，实现服务管理“过”得硬，树立部门形象。二是加强腐败风险预警防控。要紧绷廉政之弦，严格执行《廉政准则》，深入开展风险预警防控活动，做到坚持原则不动摇、执行标准不走样、履行程序不变通，守得住党性、守得住道德、守得住良知，确保会干事、干成事、不出事。黄冈市制定了《公共资源交易管理腐败风险预警防控工作规范》。要健全社会监督机制。综合监督管理机构和有关行政监督部门应当建立和完善社会监督机制，主动接受社会监督。任何单位和个人有权对公共资源招标投标活动中的违法行为进行检举和控告，应当依法及时处理。实现行政权力要“控”得严，确保干部职工会干事、干成事、不出事。