PPP项目考察：政府与社会资本应如何合作?

口文／中国投资咨询有限责任公司 杨 宁

  民间投资增速下行引起国务院高度重视。2016年5月初，为进一步推动政策落实，引导民间投资健康发展，国务院部署对民间投资政策落实情况开展实地督查。本次督查的主要市场背景和政策依据是什么?关于民间投资，主要有哪些投资渠道?在这个过程中，民间投资存在哪些问题?面对现状，又该如何提高民间资本的参与度?

  市场背景及政策依据

  根据国家统计局公布数据，2016年第一季度，全国固定资产投资增速为10.7％，民间同定资产投资增速从去年的13.6％回落至5.7％，且与以往民间同定资产投资增速高于全国平均水平的情况形成了反差。此外，民间同定资产投资占全同同定资产投资的比重出现了罕见的下滑，从去年同期的65％降至62％。

  民间投资作为中国经济的稳定器和加速器，其活跃性的降低代表中国经济活力的减弱。此次专项督查为了推动促进民间投资政策落地，鼓励和引导民间投资健康发展，并主要依据2014年11月26日国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》展开督查。此次专项督查重点围绕九个方面展开，其中包括“大力推进政府和社会资本合作(PPP)模式，重点督查PPP模式是否存在政策不完善、机制不科学、承诺不兑现等问题”，地方政府PPP政策的落实和PPP项日的实施推广将成为重点督查内容之一。

  PPP：民间投资的重要方式之一

  从2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，国务院、财政部和多部委先后密集出台了一系列PPP政策文件，其中主要包括：

  财政部2014年9月发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），正式提出推广PPP模式。此后，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)明确了PPP模式操作中的关键性问题；《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)规范了PPP项目合同管理，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号)以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)明确了政府对PPP项目的采购方式及具体流程；财政部并于2015年出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)以及《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)，进一步完善了PPP模式文件体系，并明确PPP项目支出(如财政补贴等)“分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。”

  PPP模式的大力推广和不断完善，为民间资本参与社会投资提供了明确的途径，成为民间投资的重要方式之一。

  PPP：民间资本缺乏哪些优势?

  一系列PPP政策的相继出台，本质目的在于鼓励社会资本、尤其是民问资本参与社会投资，调动参与热情。然而实际情况显示，虽然许多PPP项目都由民间资本和国有企业共同参与竞争，但国有企业的中标率往往高于民间资本，其原因到底何在?

  究其根本，笔者认为原因在于地方政府的本质需求与民间资本的供给出现了错配。在公平竞争的前提下，地方政府会选择“性价比高”的一方。

  “性价比高”有两层含义：其一，若竞争者都可满足项目要求，提供完全相同、等质等量的服务，政府会选择财政压力小的，即报价较低者；其二，若竞争者所报价格相同，即带给政府的财政压力相同，政府会选择在相同成本下可提供更多服务、更高质量的一方。

  综合而言，采购方的本质需求是“用更少的资金办同样的事”或“用有限的资金办更多的事”。在PPP项目推进过程中，稍有不慎即容易出现以融资为目的的大规模、大体量项目，加之现阶段PPP项目投资大、周期长的特点，项目的顺利执行需大额度、长期限贷款作为支持，因此政府对社会资本的融资能力提出了较高要求。

  民间资本与国有企业相比，在降低成本、改进技术、优化管理等方面具有更加强烈的内在动力，其对项目的理解、技术的应用、运营经验和管理水平等方面与国有企业的差距并不明显，某些具有较强专业性的民间资本甚至小胜国有企业，但民间资本在PPP项目中面临的最大劣势在于其融资能力有限。与国有企业相比，民间资本的融资渠道更窄，融资成本更高。在要求相同资本金内部收益率的前提下，高成本融资会拉高项目整体报价，难以满足政府对“性价比”的要求，导致民间资本与国有企业竞争时处于劣势。

  PPP：提高民间资本参与的三条途径

  2016年5月4日的国务院常务会议称，当前民间投资增速有所回落，必须采取有力措施，推动相关政策落地，进一步放宽准人，打造公平营商环境，促进民间投资回稳向好。融资难作为民间资本参与PPP项目投资的重大壁垒，地方政府和金融机构都可做出一定努力，增强民间资本的投资热情。

  1、优化PPP项目结构，控制PPP项目范围

  进行PPP项目设计时，地方政府应尽可能在项目前期优化项目结构，更加明确地界定项目范围，不以融资为根本目标、盲目扩大项目范围。项目边界清晰带来的是项目范围缩小、项目类型呈现单一化、专业化，投资额亦相应减少，从而对竞标者的专业能力要求更高，但融资能力要求相应降低，由此可进一步吸引更多执行效率高、成本控制优的民间资本参与，导致竞争更加充分。因此，只有地方政府对PPP项目边界条件有清晰的把控，政府与社会资本的合作才能在真正意义上成为以项目为主的合作，从而招到在特定专业领域具有丰富经验和强烈参与意愿的社会资本。

  2、加强地方政府引导，灵活解决项目融资问题

  对于范围较大、投资额较高的PPP项目，地方政府应加强对民间资本的引导，通过多种途径降低民间资本融资成本，激发民间资本参与的积极性。当国有企业和民间资本要求相等的资本金内部收益率时，融资成本的降低会带来对项目全投资收益率要求的降低。地方政府可在项目前端，通过PPP引导基金、地方政府债(利率普遍在2％-4％之间)等形式，对项目进行直接投资，通过自身对项目的参与，降低融资成本，减轻民间资本融资额度和融资压力，缩小民间资本和国有企业的差距，提高民间投资参与积极性。

  3、创新金融产品，拓宽融资渠道

  金融机构在激发民间投资活力中同样起到至关重要的作用。金融机构可加快推进收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务和PPP项目预期收益质押贷款，并放开允许利用相关收益作为还款来源。此外，PPP项目投资所形成的收益或现金流(比如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路收费权等)是良好的证券化基础资产，银行拥有项目公司的债权，也可将其变成可投资的工具，不仅可以提高金融机构参与PP[，的热情，还为民间资本融资难的问题提供了解决途径。

  笔者认为，此次对PPP模式的督查除了针对“政策是否完善、机制是否科学、承诺是否兑现”三大问题之外，也可从地方政府“在项目结构设计上是否优化”，“对民间投资的引导措施是否切实有效”，金融机构“是否依据PPP项目特点落实金融创新”等细节处，予以重点关注。