浅议PPP项目的招标采购管理模式

□   文／江苏海外集团国际工程咨询有限公司 陈 猛

  摘要：伴随着我国经济体制的转型，市场经济的全面发展，PPP模式在国内日渐受到重视，其能够充分发挥公共部门和私人部门的优势，进而为社会提供更好的公共物品和公共服务。由于PPP模式自身的特点较为复杂，采购的对象也多为公共五福，且政府采购的环境也会发生相应的变化，因此选择一个合理的PPP项目采购模式尤为重要。文章正是基于这一点，对PPP项目的招标采购管理模式进行探讨，以期对同行有所借鉴。

  关键词：PPP项目；招标采购；公开招标；竞争性磋商

  2014年PPP项目在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，热度直线上升，迅速成为热点话题，各地拟上马的项目大为增加。大力推进PPP项目，能够充分调动民间资金，提高公共服务供给的效率和质量，提供给私人部门更多的投资机会，同时有利于改善投资质量和绩效，有利于我国经济结构的转型调整。因此深入研究PPP项目意义极为深远。

  一、PPP项目的基本内涵

  PPP是Public-Private-Partnership的字母缩写，即公私合作模式。它是指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。因此，实质上PPP模式就是政府根据自身掌握的公共资源，通过政府购买服务的方式，由社会力量来替政府提供本来应该由政府所提供的公共服务。PPP模式虽然与政府采购相通但其与传统的政府采购不同，传统的政府采购模式把基础设施的建造和运营分开，政府一般与多个企业签订合同，并由不同的企业来建造和运营，政府负责监督。公私合作模式则是政府将基础设施的建设和运营绑定在一起，政府与一个企业签订绑定合同，由这个企业既负责建设又负责运营。PPP模式下的政府采购本身是一项交易过程，交易成本就是不可避免的。所谓交易成本，可以被理解为达成一笔交易所要花费的交易对象成本之外的成本。于PPP项目而言，不同的采购方式所带来的交易成本也是不同的，因此选取合适的采购方式选择PPP合作方至关重要。

  二、PPP项目招标采购模式的选择

  近些年来，随着我国经济发展和经济转型的进程，一方面公共物品和公共服务的缺口加大，另一方面财政收入增速下降。因此仅仅依靠传统政府采购来供给公共物品和公共服务是不现实的。在此新形势下，创新公共物品与公共服务的投入机制，推广PPP模式势在必行。

  （一）PPP项目采购管理模式选择的注意事项

  为了降低PPP项目政府采购的交易成本，提升PPP项目的经济社会效益，提供质优价廉的公共物品与公共服务，在设计、选择采购方式时，主要考虑以下几点：第一，充分考虑PPP项目自身的复杂性以及采购对象的不确定性，保证采购方式能够与PPP项目有效衔接，低成本高效率地完成采购工作。第二，在PPP项目中赋予公共部门适应的自由裁量权来选择合作对象，保证采购方式既能够体现采购人的需求又能够防止权力被滥用。第三，注重PPP项目的可持续性，使得合作双方的价值目标不冲突，在利益共享的同时合理分担风险，增强合作双方的信任度。

  为规范PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作流程，2014年11月29日，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014)113号）；2014年12月31日，财政部印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），对政府采购PPP项目进行进一步规范。

  根据财金（2014)113号文和《PPP项目采购办法》，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式；PPP项目的一般采购流程包括资格预审、采购文件的准备和发布、提交采购响应文件、采购评审、采购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟定项目合同文本公示、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等若干基本环节。

  然而，对于上述五种采购方式的适用条件和具体采购流程，财金（2014)113号文和《PPP项目采购办法》的现有规定并不能满足PPP项目采购的规范需要。为此，在实务操作中，我们应当将财金（2014)113号文和、《PPP项目采购办法》与《招标投标法》（主席令第21号）、《招标投标法实施条例》（国务院令第613号）、《政府采购法》（主席令第68号）、《政府采购法实施条例》（国务院令第658号）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）等文件相结合进行系统性地学习研究和选择PPP项目的五种采购方式。

  （二）PPP项目采购管理模式的选择

  1.公开招标、邀请招标模式

  PPP项目新模式的推广，对我国政府采购法定的采购方式提出了挑战。公开招标是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式，而且限制性条件相对较多。根据《中华人民共和国招投标法》（主席令第21号）、《招标投标法实施条例》（国务院令第613号），邀请招标与公开招标的不同点在于——当有下列情形之一的：（一）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择； （二）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。招标人可以邀请特定的法人或其他组织投标。PPP项目与其它政府采购项目相比，对公开/邀请招标的判定条件和标准有较大的差别，前者以适用核心边界条件和技术经济参数明确、完整，符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目作为判定的依据，后者则以采购预算金额达到规定的限额标准来判定。而绝大部分PPP项目在采购需求、技术指标、项目评审等都过于复杂，无法给出明确的边界划分，需要在项目实施过程中逐步完善。目前的PPP项目数量较多，政府投资急切，前期识别，可行性研究不够；存在许多潜在的纠纷和麻烦，为保证项目的顺利开展，需要前期各方面尽可能避免发生的潜在争议，PPP项目投资额巨大，投资时期长，投资回报期较长，而根据《招标投标法实施条例》（国务院令第613号）、《政府采购法》（主席令第68号）、《政府采购法实施条例》（国务院令第658号）的规定，公开/邀请招标从项目审批到公布中标结果，当中要经过很多的程序、部门，花费时间较多。其中就发出招标文件到投标截止日期有20天，签订合同时间为30天。澄清或者修改招标文件的实质性内容，影响投标文件编制的，应在投标截止日期前15天进行，否则需要顺延投标截止日期。投标过程中，除了需要澄清和说明的以外，不得修改招标文件和投标文件，投标文件的某个实质性要求不响应、不满足就会导致投标无效。禁止就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判；投标人(供应商)不足三家的应予废标，出现影响公正、违法违规行为的应负法律责任且废标。同时，公开/邀请招标确定中标人后，双方不得就合同的主要内容、实质性条款再进行协商谈判，应按规定的内容签署相关协议书，整个招标过程过于严格，不够灵活。尽管《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）规定，PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。但同时也明确规定，就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判；确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款。因此，采购结果确认谈判的内容也是不得涉及招标文件的实质性内容的。而对于实施时间长达十几、几十年的PPP项目，如果没有给政企双方足够的协商空间，进行充分沟通和磋商是无法达成共识的，显然，针对大部分P P P项目业主来说，采用公开/邀请招标是个巨大的挑战。

  因此，公开/邀请招标方式更适合工程采购的传统模式而不适合PPP项目模式。

  2.竞争性谈判与竞争性磋商

  （1）竞争性谈判和竞争性磋商的概念

  竞争性谈判是政府采购中运用得较为普遍的一种采购方式，该方式给人一种公平竞争、充满活力的感觉。首先，从采购的标的来看，竞争性谈判不用事先对采购对象的价格总额、详细规格、技术参数、具体要求等情况进行准确的估计，这恰恰就是PPP项目显著的特点，难以动态的对其价格和性能进行准确的评估。采用竞争性谈判可以有效的避免由于这种信息不对称给采购带来的不便，使得整个采购行为灵活性更强。其次，从供应商的选择来看，竞争性谈判采购可以根据采购的需要，有选择的邀请目标对象进行谈判，这也提高了采购的针对性。再次，从实际操作来看，可以在双方谈判期间对采购文件的实质性问题提出修改意见，能够较好地解决采购效率与采购需求所引发出来的各种矛盾和问题，从而达到政府采购的和谐统一。

  我国《政府采购法》规定的政府采购方式并不包括竞争性磋商，竞争性磋商是财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。引入两阶段采购模式，新增了强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求，创新采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序，要求必须在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求，保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议，确保项目采购的质量和效果。

  （2）竞争性谈判和竞争性磋商的异同

  竞争性谈判与竞争性磋商两种采购方式既有相同点也有不同点，在“明确采购需求”阶段，二者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。具体而言，竞争性谈判与竞争性磋商具有以下三个特点，有利于降低 PPP 项目政府采购的交易成本，满足新形势下PPP项目政府采购的发展需求。    

  第一，竞争性谈判与竞争性磋商适应PPP项目政府采购复杂性、公益性、风险共担的特点。在采购过程中，很多PPP项目既包含基础设施建设又包含后期具体的公共服务，实则在一个PPP项目中包含许多子项目，每个子项目具有相关性，采购人很难设计一套公正合理的指标来评价整个项目。竞争性谈判与竞争性磋商的灵活性相对较强，可以使合作双方在谈判磋商的过程中分析原来采购需求中存在的缺陷，确定双方合作的细节，降低事前交易成本。另一方面，两种采购方式可以使合作双方在博弈的过程中划清风险，在既保证企业盈利目标的实现公共部门的公益性目标，激励企业完成好PPP项目，保证契约的可持续性，降低事后交易成本。第二，竞争性谈判与竞争性磋商赋予采购人更多的自由裁量权，提升采购的整体经济效益。一方面，两种采购方式相对公开招标来说程序较少，采购周期较短，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定：从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止最短只需要10日；澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，在提交首次响应文件截止时间至少5日前。应对一些较为紧急的PPP项目，采购人可以加快采购进度，降低采购的时间成本。另一方面，应对公共服务项目，采购人可以在谈判磋商的过程中提出自己独特的需求，准确客观地反映采购人的价值目标，激励企业提供更好的服务方案。第三，竞争性谈判与竞争性磋商可以在有效满足PPP项目公益性目标的同时有效地促进本国国民经济的发展，实现保护环境、保护中小企业、扶持不发达地区和少数民族地区等多元化正外部性的价值目标。一方面，竞争性谈判与竞争性磋商可让采购人选取谈判或磋商对象，从而起到保护本国民族企业的目标。另一方面，运用竞争性磋商中类似公开招标中的“综合评分法”，降低价格权重，融入保护环境等多元化的价值目标，可实现项目正外部性。而竞争性谈判采购方式，只能采用最低（评标）价法，即；谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照最后报价由低到高的顺序提出3名以上成交候选人；采购人从评审报告提出的成交候选人中，根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商。显然，最低价法不能反映中标候选人的综合实力和综合能力，因此，竞争性谈判方式不适用在多数的PPP项目采购当中，竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求。

  3.单一来源采购

  大多数的PPP项目核心边界条件及技术经济参数无法明确，往往要经过政府与社会资本方在平等基础上漫长的讨价还价过程，如果双方在核心条款达成一致意见后，再去走公开招标或者竞争性采购方式，不仅会拖延项目进程，而且给项目签约带来一定的风险。在此情况下，单一来源采购是双方都倾向于的采购方式。

  《政府采购法》第三十一条规定：符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：

  （一）只能从唯一供应商处采购的；

  （二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

  （三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

  不可预见的紧急情况几乎不会发生，PPP项目也基本不会是以往项目的延续，故我们只能从第一项“只能从唯一供应商处采购的”上去寻找PPP项目采用单一来源采购方式的合规性依据。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条对该项所述情形进行了明确：“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。”不可替代的专利、专有技术在PPP项目中很少需要，可以不做考虑，一般情况下我们需要把眼光放到“公共服务项目的特殊要求”，通过寻找合适的理由是可以申请采用单一来源采购的。故单一来源采购方式在PPP项目中的运用存在着很大的局限性。

  总之，PPP模式目前在我国已经上升到了体制机制改革的层面，政府愈加重视对PPP模式的推广运用。由于PPP模式在项目要求、技术标准、采购方式以及合同管理等方面存在较大的特殊性，在实践中难免和现行法律法规存在冲突和矛盾，尤其在招标采购方面体现的更为明显。因此通过分析公开/邀请招标采购、竞争性谈判与竞争性磋商采购、单一来源采购模式，认为竞争性磋商在未来相比于公开招标等其他采购方式可以更好地降低交易成本，实现合作双方的价值目标。当然相关人员还应该继续探索，不断创新，探寻出更多适合PPP项目的招标采购模式，公开、公正、公开、择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，确保PPP模式项目顺利实施。

参考文献

  [1]谭敬慧.PPP项目社会投资人选择的法律分析[J].招标采购管理,2015,05

  [2]陈刚.浅议PPP项目合作伙伴的选择[J].中国政府采购,2015,07

[3]郑贵林.项目采购模式的选择及其策略研究[D].华北电力大学（北京）,2010