高校工程货物转以监管采供为主新常态下的思考

南京林业大学 高国民 黄学明 臧 蓉 

南京信息工程大学 杨光友

  摘要：总结了改革开放以来高校基本建设领域建筑材料采购供应方式的转变历程，分析了工程货物不同采供方式运用中的利弊得失，针对性地进行了工程建设领域横向和纵向管理的思谋与思索，经过综合思考后提出了“第一：精准监督、确切管理；第二：即时纠偏、集优推进”的改进对策，为进一步强化高校基建管理、切实提高其综合管理水平提供了有益借鉴。

  关键词：工程货物   监督管理 甲供 甲控乙供 甲监乙供

  1，引言

  当前，就江苏高校系统基建工程货物的采供方式而言，还是处于多种采供管理方式并存的状态，但从近几年各学校基建材料管理工作的实际看，有甲供材种类范围逐步缩减并逐步转入土建施工总承包由乙方负责采供的发展趋势。其中，为适应建设工程总承包管理体制的发展需要，而不断调减工程建设甲供材料设备内容、着力增补对乙供材料设备采供监管的内容、有效提高工程项目建材采供管理效益，渐成现在高校基建材料设备采供管理工作推进的新常态。

  现代汉语词典中解释“监”字意为从旁察看、“督”字意为监督指挥、而“管”字意为管理、过问、“理”字意为整理、使整齐。我们一般意义上理解的相关“监管”即其监督管理工作，这里的“监督”即对某项工作有察看并督促之意、而“管理”则为负责某项工作使之顺利进行。我们依循现行法律法规与规章规范性文件的相关要求，结合高校系统当前基本建设管理的具体工作实际，与同行们共同探析并思考如下问题：

  2，高校基建材料采供方式发展历程

  2.1工程建设主材甲供、施工辅材乙供

  上世纪八十年代至本世纪初期，基于我国经济发展处于计划经济向市场经济转型的初期，其工程建设管理的法律法规与规章规范性文件很不完善，经济转形初期即过度期的双轨制期，其建筑用钢材、水泥、木材、玻璃等重要建筑材料仍是国家计划调拨给国有单位，施工单位无法取得建筑工程所需的主要构筑材料。深入探究计划经济管理习惯做法延续影响的问题后便知，当前江苏高校系统基本建设领域中仍有极少数学校基建部门采用着较为传统的“工程建设主材由甲方即建设单位（高校自身）负责采供管，建筑施工辅材等由乙方即工程施工总包单位采供管”的建设工程建材采供管责任分摊模式，实践证明它有效保证了工程建设所需主要建材质量进而确保了工程项目质量，实现了“百年大计、质量第一”的工程建设管理总目标，但是时常出现停工待料甚至延误工期并导致索赔的情况。

  2.2特殊建筑材料甲供、重要材料甲控乙供

  在进入本世纪不久，随着我国市场经济的快速发展与工程建设管理体制改革的深入推进，加之又逢江苏众多高校新校区建设高潮期，相关高校结合学校新时期建设任务大而基建组织机构不健全或专业人员配备又严重不足的实际，探索出工程项目管理中“特殊材料甲供、重要材料甲控乙供”的建材采供管革新模式，将有限的人力资源放在工程建设特殊建材设备的采供管上，转移部分工作精力用在对乙方负责采供的重要建筑材料的适用规格型号与其真实数量质量(主要针对招标文件中的约定品牌、质量等级、规格型号、执行标准、实用数量等方面)的控管上，有效克服了基建材料专业管理人员严重缺乏的实际困难，保证了具体项目建设的正常推进。

  2.3新特材料甲控乙供、其他建材甲监乙供

  由于高校基本建设的资金来源往往是多渠道的，既有国家财政性拨款，也有高校的银行贷款，还有社会捐助与学校自筹等等。资金来源的多样与其管理力量的强弱决定了建设项目管理模式的差异性：所以现在各高校基本建设管理是处于多种建设工程管理模式共存的状态，既有当前流行的甲方项目管理部加项目施工方加监理的模式；也有当前普遍采用的建设甲方加施工总承包方加监理方模式，此外还有在积极探索推进的建设工程项目代建制管理模式。不同的建设项目管理模式要求其工程构成材料的采供管方式同样需要有所区别，才能适应具体应用模式的推进管理。因此，高校当前出现了“新特材料甲控乙供、其他建材甲监乙供”的工程货物采供管创新方式。这里我们所称的“新特材料”一般是新型建材或是特殊材料，通常会在工程项目招标时的工程量清单中以“暂定（估）价形式”出现，并明确达到国家相关文件规定的采购规模标准后，由施工总承包方（乙方）依法组织（甲方参与并根据标前其工程设计明确要求的控制标准进行控管）招标采购供应。它改变了从前学校基建材料管理人员直接参与采购并组织供应且进行相应管理的职能，转变为以其采供管的“监察”为主、同时兼有“督管”的职能，它是基建工程管理体制深入推进改革的必然，也是顺应我国当前五大发展理念之首“创新”发展的客观要求。

  3，工程施工方全权采供建材的利弊

  3.1宏观有利说：

  我们从高校建设工程项目货物采购供应模式的变迁发展历程看，其工程货物采购供应模式的不断变革创新，有效减轻了高校建设方的具体建筑材料组织供应管理的工作量，为其充分有效针对性进行“监”、“督”与“管”、“理”提供了有利条件，解决了其专业人员严重不足的客观矛盾，保证了工程项目建设的正常推进，也提高了施工总承包单位加强其施工管理和建材质量把握及现场使用管理的责任心和积极性，并有利于建设工程货物采供“监督管理”方式的深入探索与监管水平的进一步提升，从而适应当前高校工程建设推进以“监督管理”为主要内容、着重突出“监”兼有“督”、辅以“管”随之“理”的监管工作模式的新常态。

  3.2微观弊端说：

  在我国市场经济迅速发展而管理法规推进稍显滞后的今天，作为建筑施工企业的工程项目建设承包人，追求所承建项目合法利润的最大化是其本质需求，只要方法手段合法合规也无可厚非。但是，从当前存在的问题分析可以发现：工程承包方负责采购供应建筑材料时，依靠其自采自用并熟悉建设项目过程管理控制节点与方法的独特优势，利用工程项目招标工作量清单中相关建筑材料项目特征描述比较简单而原则，而其招标文件的技术要求中又都难精准详细说明，同时建设项目管理工作中建设方对其建材采供管理也存在“断层”与“真空”的客观实际。故应对自采建材产品现场检测送样时都特别进行选择而非按其货物“抽样法则”的抽样品，采用符合国家有关规范及合同质量标准要求的产品以保检测合格并获准使用，而实际批量到货验收时则以满足观感和数量为前提、强调施工工期的影响、应付业主和监理检查了事，而难顾其各项实质性质量标准要求再次复检都能达标。与此同时，也有极少数采购人员会为超低价而默认其偷工减料（如部分中空玻璃设计要求为6+9A+6而用5+9A+5）、为图虚名而默许其以次充好（如以商标sochneider产品冒充schneider商标产品）、为赶工期而默契其拼凑应付（合成树脂内墙涂料以合格品应付优等品、纯丙烯酸乳液涂料与苯丙烯酸乳液涂料混兑或替代），他们深知其需在工程项目交付使用一段时间后，实际产品质量才能真正得到印证，故而为之。事实说明在当前建设工程施工总承包单位履法遵规自觉性不强、部分企业人员诚信度不高、依法循规追责力度不大、违法违规惩处成本过低、施工方交付后其维修难保，完全依靠总承包单位来完成建设工程货物的采供管理，其工程货物质量与售后服务存在瑕疵或问题是必然的和难免的，也是值得我们建设工程管理者进一步深入探究的课题。

  3.3利与弊权衡：

  综上分析可以知道现阶段推行全部建筑材料设备都由建筑总承包方负责采供管理，其利弊大小需要对建设单位当时的管理实际和国家建设工程管理的相关规定进行权衡后才能作出符合法规、切实可行、合理科学、凸显双效（工作效果和社会效益）的判断。我们总结当前高校建设工程项目管理中所发现的问题，汇集相关一线管理者对存在问题的思考分析，普遍认为现在有些高校的基建材料管理人员虽然没有较多具体甲供建材采供管任务而使工作压力减轻，但是从目前各高校基建管理现状看，既存有甲方材料管理人员对施工现场实际到场工程货物无法管与不愿管的困境、也存在甲方管理人员管不了与管不住的窘境，其结局往往是即使管也总是存有遗憾、如果放又会使人颇为担心。我们认为：当前国情下高校工程货物采供都全权由施工总包方承接完成，不论是其工作责任心与方式方法，还是工作目标与监管水平方面，或者其成功采供所需的经济支撑力与诚信公认度方面来说，都是其利小于弊的。

  4，项目建设方监管建材采供的思考

  4.1横向思谋：

  这里所说的“横向”是指：建设项目的发包方甲方（建设单位）和承建方乙方（施工总承包单位）之间。施工承包单位是一合法独立的经营单位，追求其利润最大化是其根本属性，在某承包工程项目投标总价不变的情形下，其分项内容（尤其材料设备采供）利润的最大化是其必然寻求目标。当然，若在保证其合同约定的货物数量、质量和全程服务水准情况下，通过强化采供管理或提升采购谈判技能而获其工程货物采供管利润的最大化是无可厚非的。要有效防范通过降低同类同名采购货物品质等级、技术参数要求或者偷梁换柱，例如，某建设项目工程招标时在其工程量清单（项目特征描述）中明确其工程墙面涂料为“**品牌”苯丙乳液内墙涂料。而我国合成树脂乳液内墙涂料相关质量标准中（GB/T9756—2009），将其划分为三个等级：优等品、一等品、合格品，而其主要考量指标中的重要指标：三个等级涂料的对比率是（0.95以上、0.93以上、0.90以上）、而其耐洗刷次数分别是（5000次、1000次、300次），由此可见其同品牌同类各等级涂料的品质差异明显，可想而知其价格差异同样较大。若其工程量清单项目特征描述或者招标文件相关技术要求中标注了其工程货物质量等级或者技术要求，则应该按其标明的等级或者技术参数并依据抽样法则随机抽样复检合格后投入使用；若其投标工程量清单的项目特征描述或者招标文件相关技术要求中并未标注其品质等级或者技术参数，那么按到达现场如实申报的与投标文件同品名工程货物的合格品质等级或者相关技术参数并按其“抽样法则”进行随机抽样检测，符合要求后再使用。不难看出，我们所说“横向”方面的监管主要是强调在建材采供“监管”中“管”的作用。

  4.2纵向思索：

  我们所称的“纵向”是指：工程货物需方和其生产供应方之间，力图通过合规的“监”、进而合理地“督”之，其目的是通过察看合同所购货物生产销售的规格数量及质量、及时发现与合同要求存在的偏离差异、即时纠偏整改集优推进，同时督促履行交付约定、满足工程建设进度需求。为什么工程货物的采供需要进行其采购过程也是纵向的监与督呢？过程监督可以正确把握采购产品的供应到货时间与地点，且有利于其它关联性、次序性工作安排，同时还能够及时发现与采购合同相关要求的存在偏离问题，并可以即时纠偏、整改促进。例如，2012年5月某高校高层学生公寓项目建设过程中，通过市场采购招标确定了其铝合金门窗型材选用东北某知名品牌铝型材，就在铝合金门窗生产厂家备好型材准备断料加工生产时，门窗采购相关管理人员上门进行过程监督中发现其型材表面粉喷色彩并非合同约定的色彩（少喷了一道金粉点），随即书面告之拟用货物不符合门窗合同约定的样品色彩要求，为保证合同供应时间要求，需要马上退货更换符合合同要求的铝合金型材，并明确再次到货后仍要合同需方确认后才能下料加工制作，最终合同供方按整改通知要求进行了退货更换，并通过加班加点赶在合同规定的交付时间与地点交验了工程门窗，所以说”纵向”方面的监管主要强调的是在其建材采供”监管”中”监”的作用。

  4.3综合思考：

  改进对策一：精准监督、确切管理

  我们不难得知：要实现高校建设项目工程货物采购供应工作”监督管理”的既定目标，就必须切实做到：”监”求”有的放矢”目的鲜明； ”督”要”点面结合”重点突出；”管”需”精准规范”方法科学；”理”当”恰如其分”客观实际。例如，建设工程用铝合金门窗，我们管理者应当加强对其进行监督管理，既要监督按其合同规定要求选材如断桥铝铝型材、中空玻璃品牌与品质，也要督促其门窗付框用材与规格问题，还要管理相关五金配件如滑轮的品种与质量问题，在现场批量到货后在有工程建设相关各方代表见证情况下，按”抽样法则”随机抽样送权威检测机构参照合同约定的国家现行质量控制标准进行检测判定，合格后使用否则清退出场。既要防止”监督管理”是嘴上说说、墙上挂挂、面上望望、场上指指、纸上写写的规范表面化倾向，也要防止”监督管理”形成”监”是管理者走走看看、”督”是领导者发号施令、”管”是专业者问问记记、”理”是主管者协调问责的应付形式化局面。

  我们认为对于新型特殊类且属批量甲供的工程货物，其招标采购管理过程的标前（招标公告之前阶段）需要着力做到”三监+三管”即：一监是否6问？(I)是否确认了其采购项目的规范合法性？(II)，是否开展了招采之前的市场调研？(III)，是否真实履行了部门议事程序？(IV)，是否体现了公众参与特征？(V)，是否针对重大专业项目采购进行了专家论证？（VI），是否历经了集体（学校大规模项目就得是学校层面、中小规模需要（处科）部门层面的集体而言）讨论而决定；二监8W运作，即（1）说明工程货物采购明细计划由谁”Who“提供？（2）说明为什么”Why“要进行相关采购？（3）说明准备采购什么”What“？（4）说明应用哪项资金”Which“ 实施采购？〔事业单位若应用不同性质（财政性资金、非财政性资金及其他资金）的资金进行采购工程与货物的（是否属于采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程），所适用的相关法规有所差异：招标投标法及实施条例等法规；政府采购法及实施条例等法规，其采购程序、采购方式也有所不同〕（5）说明在哪里”Where“ 完成采购计划？（在校内自行组织采购招标或校外有形招投标市场公开采购招标）。(6)说明采购任务运作的适宜时间”When“（包括需求或者供应极限时间约定）要求？（7）说明由安排给谁（Whom）来承担并负责完成这项工作?（8）说明采购工作中选择什么方式方法“Way”操作招标采购？；三监招标相关文件的编制确定，它包括招标公告和招标文件，我们经过调研后发现：其招采标前具体工作中的草拟采购招标公告以及采购招标文件编制等工作还会涉及到相关廉政建设风险点的设计与防控问题，更需要得到职能监督管理部门、招标采购参与者及社会公众的共同监管。与此同时，它需要同步做好“三管”：一需管“程序”履行、二严管“法规遵守”、三控管“规范”运作。

  而标中（招标公告发布至中标通知发出阶段）我们需要着重做好“四监+四管”即监是：一监报名审查、二监投标咨询过程、三监投标评审过程、四监中标公示过程；而管是：一管招标投标资审、二管正确适时答疑、三管精准公正评审、四管质疑投诉处理，监与管的精细化需要在工作实践中进一步完善推进。

  到了标后（中标通知发出至采购合同履行完毕阶段）则需要着意做完“五监+五管”即一监合同责权谈判、二监合同签到报备、三监合同内容变更、四监合同条款履行、五监合同履约评估，同时做到一管合同评审与合同签到、二管合同履行与守诺践约、三管整改促进与集优推进、四管用户反馈与专业评判、五管工作效果与社会效益。实践告诉我们：需要精炼重点内容（即抓住主要矛盾的主要方面）进行监管、兼顾督促全面工作。

  此外，对于土建工程招标时工程量清单中以“暂定（估）价”出现的达到法规规定采购标准规模需甲方或乙方牵头组织招标采购的甲供或甲控乙供的工程货物，必须针对具体材料的项目特征描述或技术要求说明摘要，进行严格把控招标清单要求，精确把握甲供材的采购供应，精准督促乙方自觉履行约定；而对于甲监乙供类批量建材采购供应则需要对照建筑规范标准与其材料质量国家标准的具体要求，对其监督管理要求力求做到“监其签约督其履行、管其纠改理其促进”，只有这样，才能真正实现建筑工程材料既保质保量又保服务的监督管理之终极目标。

  改进对策二：即时纠偏、集优推进

  当招标人采购招标完成后，其竞标参与者以及合同各方当事人部门内的相关人员都将成为直接或间接的监督者，有时会就自己了解掌握的实际合同履行符合或偏离情况（如在督察其货物生产过程与交付验收中，发现的采购合同到货产品与合同要求存在某些偏离差异），在适当的时候、以适当的方式转达给采购招标人，采购招标人如在获知其合同履行存在符合度偏离信息后，有条件的应该自行核实后即时纠偏调整或者在条件成熟时整改推进。例如某校发现其建设工程货物招标采购合同：标的物名称——合成树脂乳液内墙涂料，合同备注其乳液为纯丙稀酸、颜色-乳白色。后获悉实送现场的内墙涂料其乳液为苯丙稀酸、颜色-乳白色，这二者质量、价格差异较大，且通常情况下一般人肉眼无法辨别、常检项目如对比率、耐洗刷次数等指标也难以分辨，必须加做人工气候老化试验予以确认。为核实合同履行的真实符合度，经过增项检测确认其是苯丙稀酸为乳液的合成树脂乳液内墙涂料，其实质性偏离了合同中的备注要求：乳液为纯丙稀酸。因此即时应用纠偏对策：退货清场并依约更换；其整改促进措施：明确合同质量指标并再检确认。由供应商更换了完全符合合同要求的标的物（复检核证），确保了招标人采购合同内容履约落实的全面性与合同条款约定要求的权威性。在完成上一采购项目、启动新一采购项目之前，采购管理部门应该适时参照过往采购合同履行的评估结论、结合采供合同履行实际以及相关项目用户调查（另行设计调查附表）而体现的主流意见进行项目管理专项工作总结，这样可以切实修正计划偏离、集优推进【2】。

  5，结语

  在当前高校基本建设中，其工程货物采供管理改以监管工程建设用材为主的新常态下，通过比较相关高校基建工程中建筑材料采供横向和纵向方面所进行监管的成效后，我们可以发现不论是横向的对建设施工单位采供建材的监管，还是纵向的对拟购建材生产与供应商相关拟购建材生产供应的监管，在其内容与方式方法上都有待进一步精准给力、同时还需要不断创新，用新理念、新思维、新方法来适应建材采供管理工作新常态、开创新局面。

  江苏省教育基本建设学会2016年课题(JCY2015YB004)：工程货物招标采购前管理存在问题与对策研究

参考文献：

  【1】高国民 高校基建工程材料设备采供与管理的再思考  建筑经济2016（01）：pp46-48

  【2】高国民 政府采购合同公告带给相关管理者的延展思考  招标采购管理2016（02）：pp40—42

  【3】梁春阁  高校基建管理模式路径选择分析 [J]建筑经济 2010（06）：pp78-80