货物类政府采购招标中存在的问题及对策

□   文／江西省机电设备招标有限公司  朱桂艳

  随着社会经济的快速发展，国家对大型货物类项目投资越来越多，为了规范政府采购当事人的行为，加强对政府招标采购活动的监督管理，维护社会公共利益和招标采购当事人的合法权益，继2004年国家财政部颁布实施了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》后，于2015年又出台了《中华人民共和国政府采购法实施条例》，这对货物类政府招标采购提供了制度依据，对于创造公平竞争的市场环境、提高采购质量、预防腐败滋生发挥了重要作用。但由于配套制度还不够完善和统一，招标代理机制还不够健全等因素影响，一些投标人采取不正当手段获取中标，扰乱公平竞争的市场环境，损害社会公共利益和招标采购当事人的合法权益。因此，现对政府采购招标中存在的问题进行分析，并提出一些解决对策。

  招标采购管理存在的主要问题及原因分析

  1．投标人资格要求设置排斥竞争

  在有些项目招标中，招标人为保证投标货物质量和服务水平，或为达到特定投标人中标的目的，在设置合格投标人资格时，经常出现“投标人必须是主要投标货物的生产商或具有生产厂商出具的合法授权函及售后服务承诺书”、“投标人必须提供用户所在地的售后服务”等条款，并结合招标文件中货物技术要求条款的“精心设计”和“配合”，最终符合条件的合格投标人只是“刚刚好”的达到法定合格投标人家数的3至5家，缺乏竞争性，中标价格几乎接近项目预算。

  2．货物技术型号要求的倾向性

  为了达到让特定投标人中标的目的，有些招标代理机构在编制货物技术型号过程中带有明显的倾向性，以达到技术型号隐性中标的目的。技术型号的倾向性是指将招标项目产品限定为某几个品牌的某些型号，从而就界定了某个投标人，指定品牌也就等于指定了中标人，招标的公平、公正意义就不存在了。还有些招标人通过设置相关技术指标排除大部分潜在投标人，再结合商务条款的设置来进一步排除其他的潜在投标人。技术隐陛定标是不正常招标中隐蔽性最强的一种方式，需要较强的专业知识才能发现其中的问题，而行业监管部门通常不是相关领域的专家，往往不能发现其中存在的问题，从而让某些投标人的不良目的得逞，损害了其他投标人的利益。

  3．商务和技术评分条款的量身订做

  按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，货物服务招标采购的评标方法分为最低评标价法、综合评分法和性价比法。其中综合评分法是较为常用的一种，综合评分法是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以总得分最高的投标人作为中标候选人，其主要评分因素是价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等，其中价格分值占总分值的比重为30％-60％，也就是说商务和技术分值占总分值的比重可以为40％-70％之间，对评标结果有着举足轻重的作用，多数招标人、招标代理机构和投标人会在此做文章，有关系的潜在投标人，便可利用上述评分条款的设置，为自己量身定做，从而使综合评分的最高分数中标，中标价无形中被推高。

  4．招标代理机构组织招投标过程中存在不规范行为

  2000年《招标投标法》颁布实施以来，招投标制度得到了全面推行，同时确立了招标代理机构的法律地位，招标代理行业迅速发展，十多年来，招标代理机构数量不断增长，形成了一个庞大的服务群体，在这时期，招标代理机构在规范招标活动行为、提高招标工作质量、维护招标市场秩序等方面发挥了重要作用。但由于我国的经济体制仍处于转型时期，管理制度还不够完善、从业规范性还不够统一，招投标过程中的违法、违规现象还时有发生，从而导致招标代理行业内不正当竞争、不规范行为的滋生，特别是近年来，招标代理机构数量激增，使得招标代理行业竞争激烈，有些招标代理机构为了生存和承揽业务，一味听从招标人的意图，一心只为“服务”好招标人，无视规章制度和行业规范，只根据招标人的意图编制招标文件，排挤其他投标人，评标程序走过场，以表面合法掩盖“地下”非法行径，从短期看，中标结果是满足了招标人要求，但从长远看，虚假招投标不利于招标代理行业的持续健康发展，也损害了国家、社会和群众的利益。另外，由于招标代理行业的迅速发展，行业从业人员数量庞大，大部分是非专业人员，专业技能和职业道德水平参差不齐，对招标代理行业的专业性和规范性带来不利影响。

  5．评标委员会评标过程存在不公正、不自主等行为

  评标委员会是一个临时机构，不能独立地承担民事责任，特别是违规评标如何界定、监管和处罚的依据等没有明确的法律规范和实施细则。另外，按照现行的规定，评标专家库人员除了少数为退休人员外，大多数是在职人员，独立受聘、单独通知，部分专家为了赶时间，到了评审现场后不能耐心、全部地审阅全部招投标人的投标文件，而是进行“分工合作”，一个评委只负责审核一个投标人的文件，最后再进行信息汇总打分，或是对全部招投标文件快速浏览一遍后，按照以往经验和自己主观意愿马上进行评分，对不清楚的部分则咨询其他评委或进行讨论，严重影响了正常的评标秩序和违背了独立评审的原则。

  6．投标人围标、陪标现象严重

  陪标、围标情况按照现行流行的说法就是一个“托”，台面上看似竞争激烈的几个投标人，台下实际上是一伙人，谁中标是早就商量好的，真正受损害的还是招标人。上述情况大概可以分为以下两种情况，一种是投标人私下进行协商确定的，即参与投标的投标人是个“利益同盟”的合作关系；另外一种则是与招标人的腐败有关，即招标人在编制招标需求书时已根据相关投标人进行“量身订做”，其他的投标人不过是请来陪标的。围标、陪标的最终结果是中标价格高于市场价格，使投标人和相关人员得到最大利润，招标人的利益受到损害。

  规范招标采购管理的对策

  1．建立健全法律法规

  一是要完善各项规章制度，有关部门要各司其责、高度重视法律实施过程中存在的问题，认真分析出现这些问题的原因，及时出台配套政策和措施，堵塞漏洞。二是要认真贯彻执行《招标投标法》及有关政策、法规，加大宣传引导力度，严格依法办事。三是要加快职能转变，努力把依法执政、依法行政的决策和理念落实到规范招投标活动的各项工作中去。

  2．推行招标文件标准化范本

  为保证公平，杜绝招标文件编制存在对合格投标人资格要求、商务和技术评审等倾向性条款设置，可由相关职能部门编制招标文件标准化范本，范本中应对主要条款进行合理设置，明确规定招标公告、投标须知、开标、评标及评标办法、合同条款、投标文件格式等内容，特别是对合格投标人要求标准、技术及商务条款设定、综合评分办法等进行编制，并对可修改和不可修改部分进行硬性规定，招标人和招标代理机构只能依照标准化范本，对照项目实际情况和符合条件进行“完型填空”。如合格投标人只能设定符合“投标人应具备《政府采购法》第二十二条规定的条件”、“投标人必须是具有独立承担民事责任能力的中华人民共和国境内注册的法人”、“投标人营业范围必须具有招标项目的生产或供货资格”等，堵住“精心设计”、“隐陛定标”、“量身定作”等旁门左道，走上阳光大道。

  3．规范招标代理机构准入制度和退出机制

  招标代理是市场经济发展的必然产物，开办招标代理企业投资少、风险小，取得招标代理资质的门槛较低，相关配套的行业政策法规体系较少，行业水平参差不齐。因此，规范招标代理市场必须把资质管理和行为管理有效地结合起来，根据有关法律法规并结合近几年招标代理行业发展的实际情况，制定完善行业准人(退出)制度、行业标准、技术规范、职业道德等政策法规，从制度上对招标代理企业的准人(退出)、市场行为等进行管理和规范。同时建立较为完善的监管机制，定期开展专项检查和专项治理活动，针对招标代理市场比较突出的问题进行整治，重点查处招标代理活动中违法违规行为和不正当的竞争行为，按年度，把招标代理企业的市场行为情况和资质条件一并在行业官网上进行公布，对于有不正当竞争行为的企业应根据有关规定坚决予以处理或退出，促进招标代理行业的健康发展。

  4．完善评委评审制度

  相关管理部门要切实加强对评标专家和评标过程的管理和监督，保证评标活动的客观、公平、公正。一是建立健全评标专家管理制度，严格评标专家资格认定程序，并加强对评标专家的培训、考核、评价和档案管理，对评标专家实行动态管理。二是严肃评标过程的纪律，对评标专家在评标活动中的违法违规行为，要严肃查处，在评标专家抽取室、开标大厅、评标室等关键区域加装摄像和录音电子监控系统，并对整个活动过程进行录像记录，做到评标活动全过程监控和责任可追溯。三是所有招标采购统一建立专家库，并建设专门的专家库管理和抽取系统，专人、专机负责完成，保证评标专家组成的公平。

  5．建立投标人综合诚信机制

  为了更好地履行监督管理职能，应建立切实可行、便于操作的诚信行为信息管理制度和系统。相关部门要加快建立招投标诚信行为管理制度、信用体系信息共享平台等，实现招投标诚信管理制度化、公开化。信用体系信息共享平台的建设可以借鉴广州建设工程交易中心市场诚信建设平台的做法，在政府招标采购管理网站上设置专栏，将投标人的企业信息、诚信排名、诚信评价、违法行为记录等信息进行统一管理、采集和公布，并可将其诚信排名情况作为评分指标之一。对查出的违法违规行为，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还将其记录在诚信信息平台上，达到规定情况的，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，提高投标人违纪违法成本。

  6．加强监督管理

  为尽可能防止和堵塞招投标的各种违规现象，招投标监管部门应完善监察相关制度，并设立监察室，由监察人员对招标采购全过程进行跟踪和监督，确保招投标活动依法、依程序进行。