招标文件编制中不得不注意的事项

□   文／江苏省国际招标公司 王国栋

  在日常招标工作中，经常遇到一些投标人问询(指在开标前对招标文件要求提出的疑问)、质疑(指在开标、评标后对招标文件相关规定或评标结果提出异议等)。笔者在答疑及处理异议过程中总结发现，投标人之所以会有各种各样问询、质疑的原因大抵有4点：①投标人对招投标的认识；②招标行业行为标准化；③招标人员职业素养；④招标文件编制。近些年，招投标行业迅速发展，投标人对招标投标的认识逐渐加深；2016年1月1日中国招标投标协会发布的《招标采购代理规范》，填补了行业标准化空白，在一定程度上减少了地区差异性、提高了招标行业从业人员素质。①-③点不再赘述，本文旨在结合实际工作，浅谈几点招标文件编制建议，以期通过招标文件编制减少投标人“不安全感”，继而减少质疑、投诉(尤其是不必要的)。

  招标文件编制总体原则

  招标文件的编制应根据招标范围(国内、国际)、招标采购类型(政府采购、工程招标)、项目类别(工程、货物、服务)、所属行业(建设、交通、医疗等)等因素，选取合适的招标文件范本，如《标准施工招标文件》(07版)、《简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件》(11版)、《浙江省重点建设工程房屋建筑工程与市政公用工程施工项目招标文件示范文本》(14版)，相关文件是逐层推进的，然后结合法律、法规及地方规章，依法依规编制招标文件。有些同行会问各范本之间表述不一致怎么办?笔者认为应参考法律效力层级的处理办法，做到招标文件有法可依、自圆其说即可。对比较偏门的专业，招标文件范本未覆盖的，可参考相近专业招标文件范本执行。

  招标文件编制建议事项

  在遵守总体编制原则的基础上，结合工作中面临的实际问题总结以下建议。

  1．招标公告

  (1)资格条件设置

  招标文件的资格条件设置，从根本上决定了一个项目潜在投标人的最低标准及投标的竞争性。资格条件设置过高，可能导致竞争性不足，并有招标人设置门槛、排斥潜在投标人的嫌疑；资格条件设置过低，会导致潜在投标人良莠不齐(甚至不满足建设部门强制的资质要求)，且在一定程度上降低了围标、串标成本，对项目开展不利。如何设置资格条件，笔者有三步建议：

  第一，首先做到有法可依。结合国家颁发的行业资质标准，如《建筑业企业资质标准》、《工程监理企业资质标准》、《工程咨询单位资格认定办法》等，不同等级的资质对应的业务范围及技术水平不同，以此可做出初步资格认定；

  第二，了解该行业资质颁发情况，大体估算潜在投标人数量，调整资格条件。这里调整资格条件并非指调整资质等级，而是相关附加条件，如增加业绩要求“投标人须在近n年内(x年x月x日起至今)，完成过单项合同额m元的某种类型项目s个”。注意不得在资质等级对应的业务范围之外承担业务，亦不得设置高于工程规模的资质等级条件；

  第三，了解同类项目的招标情况，结合以往招标情况，确定切实可行的资格条件。

  如有这样一个案例：在某项目评标工作结束后，某投标单位提出异议，认为招标文件中设置的“投标人应为具有独立承担民事责任的独立法人”资格条件不合理。因该专业业务类别比较狭窄，具有该专业从业资质的单位较少且部分单位为尚未改制的事业单位。就本项目而言这不是一个有效质疑，且针对招标文件、招标公告提出的疑义至少应在开标前，招标人视情况决定是否发布更正公告及相关通知。本案例的“教育”意义在于：①设置资格条件时，对潜在投标人情况应该有一个大概的认识；②类似本案例中“投标人因为具有独立承担民事责任的独立法人”的这种“想当然”的资格条件设置不能轻视。《招标投标法》规定“投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织”，包含了投标人为非法人的情况。

  (2)招标公告中须注意的细节

  a．在项目开始前应确认项目审批及资金落实情况；

  b．有些项目招标时要求投标人近n年内应完成过类似的招标项目。在这里应明确：①具体的起算日期，如“近三年(2013年1月1日起至今)”。同时，该时间是签约时间、还是工程施工时间或工程完工时间也应当明确标注；②“类似的招标项目”究竟是怎样的范围，应当准确表述为宜；

  c．招标公告中宜明确项目是否为资格预审。

  如有这样一个案例：某项目评标工作结束后，投标人对其不满足资格条件被否决投标提出异议。该投标人认为在规定时间内报名参加投标且领取了招标文件，既然招标人(招标代理)接受其报名并发售招标文件，即表明通过了资格审查。这是投标人的认知错误，此项“异议”的教育意义在于：编制招标文件时，相关表述必须清晰明了。不能以行内人的思维，主观认为投标人也有同样清醒的认识。

  2．投标人须知

  投标人须知前附表是对投标人须知正文部分中主要内容的摘录及进一步明确。编制招标文件时应注意：

  a．投标人须知前附表中对重点内容摘录的完备性及相关要求表述的准(明)确性；

  b．投标人须知前附表内容与投标人须知正文及招标文件其他章节内容的衔接和一致性；

  c．部分要求，以尽量合理、方便、精简为宜。例如投标文件份数，在未施行电子招投标的情况下，应提出合理的副本份数，节能环保并减轻后期归档压力；再如密封包装要求，亦应尽量化繁为简，减少不必要的废标。

  如有这样一个案例：在项目A开标现场，投标人甲提出投标人乙投标文件密封不符合招标文件规定的密封要求，经招标人、招标代理、现场监督人员确认后，情况属实．投标人乙的投标文件不再开启。一段时间后，项目N开标现场，该投标人乙提出该投标人甲投标文件密封不符合招标文件规定的密封要求，经招标人、招标代理、现场监督人员确认后，情况属实，投标人甲的投标文件不再开启。部分招标文件范本中，“封面须标明的内容”有十几行，密封要求也不尽相同，导致经常有投标人电话咨询时反复确认“是不是如何如何包封就可以了?如何如何就不会有问题了?”对于此类非实质性问题，笔者认为招标人员应考虑做出适度调整，尽量避免。

  3．评标办法

  招标人依法组建的评标委员会，应根据评标办法规定的方法、评审因素、标准和程序对投标文件进行评审。评标办法中未规定的方法、评审因素和标准，不作为评标依据。由此可见，评标办法是评标委员会评审投标文件并推荐的中标候选人的唯一依据，其重要性不言而喻。那么，如何选择合适的评标办法以及评标办法中需要注意哪些内容呢?

  a．如何选择合适的评标办法。现下最常采用的评标办法有综合评分(估)法、合理低价法、经评审的最低投标价法等。关于各种评标办法的选择，业界声音一直没有统一。部分声音认为，对国有资金的使用应对纳税人负责，所有的项目都可以采用经评审的最低投标价法；也有声音认为，经评审的最低投标价法会导致恶意的低价抢标或产生“豆腐渣工程”。

  笔者认为，各评标方法各有千秋：

  ①综合评分(估)法：以技术评分及价格评分的总分决定投标人的综合得分及排名情况，并根据排名推荐中标候选人。在大型、技术复杂项目中，各投标人施工组织方案、现场管理、施工工艺、安全措施等各有不同，不宜通过单一的价格比较推选中标候选人。且综合评分(估)法中技术分及评标价得分的比重由招标人在合理范围内自行协调，机制灵活。但灵活性与“可操控”性并存是该方法存在异议的根源。

  ②合理低价法：合理低价法是综合评分(估)法中评标价得分满分100分，技术分满分0分的特殊情况。该评标办法建议与双信封招标方式结合，在满足招标文件审查要求的情况下，对通过第一信封的投标人的投标报价进行二次开标、计算评标价得分，根据评标价得分排名推荐中标候选人。采用双信封招标方式可有效避免因报价分过早计算导致的不公平现象。

  ③经评审的最低投标价法：审查合格的投标人，按照投标报价由低到高的顺序依次排名并推荐中标候选人。适用于技术成熟、类型单一的招标项目，在投标文件满足招标文件的基础上，价格最低者中标，基本排除“人的干预”。与合理低价法相同，建议与双信封招标方式结合使用。

  b．综合评分(估)法或合理低价法下如何选择报价分计算公式。不同的招标人、不同类型的项目，对报价方面的考量不同。首先，技术分与评标价权重的调整综合评分(估)法，无疑最能直观地体现招标人意志；其次是如何选择基准值的计算方法。是采用有效投标报价的平均值，还是采用二次平均法(低于平均值的投标报价再次平均)，或是在平均值的基础上，上下浮动n个百分点，抑或直接以最低投标报价为基准值(经评审的最低投标价法，可以看做是以最低投标价为基准值的合理低价法的特例)；最后，偏离基准值的扣分值决定了报价分的分值差距。每高1个百分点和每低1个百分点的扣分值一般要求为2：1。

  c．评标办法应包含投标文件编制要求、投标人资格要求、评委打分准则、价格分计算、中标候选人推荐等与评标有关的所有内容，随同招标文件一同发放给各投标人；评标过程中，所有否决投标情况均需依据评标办法所列条款。

  4．合同条款及格式

  从《合同法》的角度看，招标文件中招标公告通常被认为是一种“要约邀请”。所以招标文件不仅是招标阶段选择中标人的标尺，更是合同签约阶段的重要依据。合同条款的设定应满足以下要求：

  a．符合《合同法》相关规定，双方权利、义务均等；

  b．国家或者行业有相关标准合同模板的，应参照模板。同时结合项目特点，编制有利于项目开展的、双方权利义务明确、管理考核办法全面、支付方式合理以及质量的保证、风险划分等全面的合同文件；

  c．在招标工作中，部分项目并没有标准合同模板，甚至因初次施行该类项目，尚不清楚工作内容。这部分合同的拟定按下述步骤可能有所启发：

  ①参考相近行业的合同范本框架，避免合同大项内容缺失；

  ②结合行业相关管理办法，提取各管理办法中的主要内容，相互比对、整合，形成合同工作内容；

  ③在招标工作结束后，结合各投标人的投标文件，综合对比，对合同做进一步细化(但不能更改合同实质性内容)。

  如案例1：某大型项目前期评估工作招标，招标人担心自身利益不能充分得到保障，将合同条款做了大幅度修改，甲方义务减少，风险几乎全部转嫁于乙方承担。招标文件讨论阶段招标代理机构提出修改建议，认为不符合《合同法》第三十九条“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务”规定的合同签订精神，根据第四十条“提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效”规定，属于无效合同。招标人最终认可修改建议，并调整合同条款，项目正常开展。招标人、招标代理机构，在编制合同条款时，固然要考虑项目业主的权利，但亦应客观公正的履行相应义务。

  如案例2：某省道主体工程招标，招标公告发布后投标单位响应热烈，但购买招标文件后纷纷来函退出，最后不足3家。退出原因直指一点，支付方式不好。乍一看不错的项目，资金一拖就拖赔了。无奈，招标人重新发布公告，调整支付方式。

  5．投标文件格式

  为规范投标行为，招标文件中会提供投标文件格式，要求投标人按统一格式编制投标文件。这一方面避免投标人遗漏相关材料，同时也利于清标、评标工作的开展。各专业要求内容大同小异，投标文件格式内容齐全、布局合理即可。唯两点说明一下：

  a．投标文件格式中与审查条件有关的(如签字盖章、必须提供的证明材料等)，应字体加黑醒目标注，避免因低级失误导致的否决投标情况；

  b．投标文件格式中有关评委评分的内容(如施工组织设计、投标人对项目的理解、项目重点难点等)宜单独分章、分节做出要求，有利于后期清标资料的整理和评审工作的顺利进行。

  以上是笔者从事招标代理工作过程中对招标文件编制的一些心得体会，希望能为读者提供些许借鉴。文中提到最多的就是“有法可依”，招标代理工作是严格依法依规的工作，从业人员应在遵循法律法规的基础上结合专业知识开展工作，方能游刃有余、挥洒自如。