政府PPP融资与风险防范研究

口文／宋 沛 雷高峰

  长期以来，基础设施建设投资被理所当然的认为是地方政府的专有领域。但因为基础设施建设的外部性并不是意味着市场机制和私营部门不能在其中发挥出积极的作用。另外，地方政府在提供基础设施服务时，往往会面临一些相互冲突的问题，从而很难再得到预期的实践效果。同时地方政府在基础设施建设中，项目融资方面临着资金紧缺的局限，而私营部门面临着项目的运营风险以及政策上的不确定风险。当前，在我国政府工程项目可行的融资模式中，主要包括政府直接投资、政府与私人共同投资、政府管制下的私人投资以及政府允许范围内的私人完全投资等多种模式。

  一、政府PPP融资风险点分析

  (一)政策风险

  政府PPP融资的政策风险即在项目实施的过程中，由于政府政策的改变而影响项目潜在的盈利能力。当前PPP项目失败的主要原因在于相关地方法律法规与合同条款的不匹配，同时政策不持续、公开度不够，政策的风险投资方不可控。因此，私人投资必然会要求更好的投资报酬作为风险溢价的补偿。

  (二)技术风险

  政府PPP融资的技术风险直接关系到项目实际建设和运营情况。技术风险应该由私营合作方承担，而私营合作方在政府项目建设完成后需要一定的维护和运营，但受限于技术创新的难度或者技术进步引起的原有设备的落后，都会间接提高成本。运营成本的提高将减少私营合作方投资回报率，这样势必会影响到日后运营成本的支出。

  (三)财务风险

  政府PPP融资的财务风险大小与债务补偿能力直接相关联。本文所指的财务风险是基础设施建设、运营的现金收入不足以支付债务和对应的利息，从而增加了债权人求助于法律的手段逼迫项目公司破产的可能性。当前许多公司的资产方案能够实现资本结构的合理化，最大程度上减轻财务风险的发生率。但实际上私营合作方很有可能需要独自承担此类的风险，一旦债务由公共部门或者融资担保机构承担，那么政府PPP融资的财务风险也会大大的均摊，保障项目的正常运营。

  (四)营运风险

  政府PPP融资运营风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在政府PPP融资过程中应该尽可能确保私营合作方能够获得合理的利润空间回报率，为此，需要使用者支付合理的费用。但在实际运用过程中，由于基础设施项目的经营状况或者提供服务过程中受到各种因素的影响，因而项目真正的盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平，从而造成了较大的运营风险。

  (五)管理风险

  政府PPP融资的管理风险涵盖十分广泛，大致包括商业风险的过度承担、项目招标失败、选择不良的投资商、政府监管不到位等几个方面。其中，政府监管不到位主要体现在项目规划者、投资者、建设者、经营者以及他们之间的协同关系方面，使政府面临公共利益受损的隐患。

  (六)法律风险

  修订后的行政诉讼法和最高院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，将特许经营协议界定为行政协议，并适用行政诉讼。对这一新的规定，实务界反响强烈，一是认为会加剧政企双方的不平等性，社会资本特别是外商投资和民间投资担心其权利得不到充分保护；二是担心争议解决的公正性。由于行政案件应由最初做出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，社会资本怀疑法院判决会受到当地干预；三是导致法律关系的不确定性。由于行政协议在我国法律制度体系中并无明确的规定，在特许经营协议约定不清的情况下，不能像民事协议那样依照《合同法》处理。

  二、政府PPP融资风险点防范路径

  (一)强化资质认证

  强化资质认证需要政府在项目评估与认证时严格把关。具体而言，招标过程中需要进行投标人的资质认证审核。对于优先公私合作的项目进行可行性研究，特别是需要关注其经济上的可行性、可实施性、融资可行性。预防陪标、串标、虚假招标等违法行为发生。同时，政府对项目的支持力度、范围、时限等方面要适当调整，明确社会资本参与投资工程项目的审批流程。

  PPP项目融资是否能够成功，其中最主要的因素是项目风险承担的合理性问题。政府部门在设计风险分担时需要考虑方案是否具有吸引力。通常可以根据各方获利的多少来考虑承担相应的风险，使项目参与方能够接受。只有PPP融资项目方案具有足够的吸引力，才能够保障项目可操作性。为此，优化政府PPP融资风险结构非常重要。

  (二)优化风险结构

  PPP项目融资是否能够成功，其中最主要的因素是项目风险承担的合理性问题。政府部门在设计风险分担时需要考虑方案是否具有吸引力。通常可以根据各方获利的多少来考虑承担相应的风险，使项目参与方能够接受。只有PPP融资项目方案具有足够的吸引力，才能够保障项目可操作性。为此，优化政府PPP融资风险结构非常重要。

  (三)完善监管过程

  完善监管过程需要政府对项目的建设和经营进行全过程的监督。同时考虑到政府PPP融资项目的复杂性，仅仅依靠政府机构进行监督是不可行的，必须要以政府机构为主体，社会监督参与的方式进行。除此之外，还必须要健全政府部门在PPP法律层面上的运作制度，对项目设计、融资方式、运营管理、维护等采纳公共意见，借助于完善的法律法规来约束各方利益主体，以期达到相互监督，协同共进的效果。

  三、结语

  作为政府工程项目主体的重要融资活动，政府PPP融资是根据项目的预期收益率、资产以及政府补贴等多种形式综合的一种融资活动安排，对于公共基础设施建设具有至关重要的作用。本文研究政府PPP融资与风险防范有关问题，首先从政府融资模式分析出发，然后就政府PPP融资风险点进行了深入的剖析，最后就如何进一步提升政府PPP融资风险点防范路径水平从强化资质认证、优化风险结构和完善监管过程三个方面进行了深入的分析。希望为今后政府PPP融资实践工作奠定坚实的基础条件，推动PPP实践运用工作的开展，优化政府PPP融资风险水平。

  (作者单位：陕西省采购招标有限责任公司)