PPP模式采购与传统模式政府采购的差异比较

口文／颜 锋

  当下，各地方PPP模式采购风生水起，但由于PPP模式采购与传统模式的政府采购存在着很多的差异，导致很多PPP项目的实施并非一帆风顺。文章结合部分PPP项目采购业务的实践，通过对比研究，系统分析了PPP模式采购与传统模式的政府采购在法律依据、采购方式、流程、内容、时间等方面存在的差异，并给出了相关建议。

  一、前言

  党的十八届三中全会明确提出建立透明、规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。为贯彻落实这一改革部署，各地方PPP模式采购风生水起，成为当下社会关注的热点。

  2015年以来，笔者所在单位陆续开展了青岛、东营等地部分PPP项目采购业务，在实践中深感PPP模式采购与传统模式的政府采购存在不小的差异，通过对比研究，笔者探究分析了PPP模式采购与传统模式政府采购在法律依据、采购方式、流程、内容、时间等方面存在的差异，希望能对业界PPP采购业务的实践起到一定的参考和推进作用。

  二、研究必要性

  1．开展差异研究是推动PPP政策执行和采购工作的需要

  目前，财政部为首的国家各部委及地方政府密集发文，力推PPP项目，但另一方面却出现了PPP项目执行中情况干差万别这一现实。单就采购环节而言，部分PPP政策文件与现行政府采购的通行做法相矛盾，甚至在资格审查、磋商程序等环节上并无具体的指导文件。针对这一现状，有必要开展PPP采购与传统模式政府采购的差异研究，推动政策执行和PPP采购工作的进一步开展。

  2．开展差异研究有助于发挥综合咨询优势拓展采购业务

  在传统的政府采购工作中，采购人和采购代理机构在规范操作和业务的成功实施方面积累了很多经验，但在PPP模式采购中，传统采购代理机构尤其单一代理性质的机构能否胜任新型采购业务颇受怀疑，究其原因有两方面：一方面，PPP项目往往投资额较大，比较引人关注；另一方面，由于不了解PPP模式采购与传统模式政府采购在采购内容、工作重点等方面的差异，容易在实践中引起很多误解。因此，有必要开展差异研究，彻底消除误解，形成合力，发挥综合咨询优势，拓展采购业务。

  3．开展差异研究是有针对性地提升业务水平的需要

  在PPP模式采购过程中，很多情况下借鉴了传统模式政府采购中惯用的方法和标准，虽然这一做法保证了项目的顺利进行，但由于复杂的PPP模式采购与以往内容单一的传统模式采购存在较大差异，往往难以达到PPP政策要求的预期效果。因此，需要开展各方面的培训和学习，来不断地提升采购业务水平，而开展差异研究是有针对性地提升业务水平的一条必经之路。

  三、PPP模式采购与传统模式政府采购概念

  PPP，是英文Public-Private-Partnership的首个字母，本意为公共部门和私人部门之间的合作，在我国投融资领域，意译为“政府和社会资本合作”。国内学界一般认为，PPP是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP项目采购，财库[2014]215号文件给出的定义是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。

  《政府采购法》对政府采购有明确的定义，即各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

  四、PPP模式采购与传统模式政府采购差异分析

  (一)采购主体及范围的差异

  传统模式政府采购需满足三项基本条件：

  (1)采购主体为各级国家机关、事业单位和团体组织；

  (2)资金来源为财政性资金；

  (3)采购对象为集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。

  PPP模式采购对采购主体、资金来源等均未做出具体要求，虽然现阶段看，目前实施的多数PPP项目采购主体为政府方，很多项目也由财政资金直接投入或提供补贴，但是现有政策也为PPP模式的灵活实施预留了空间，如《政府和社会资本合作模式操作指南》规定PPP项目可由政府发起，也可由社会资本发起；PPP项目资金来源可能为财政资金，也可能为非财政资金。采购对象除传统意义购买货物、工程和服务的行为外，还包括买断、承包、租赁、许可权的转让等。不难看出，PPP采购明显区别于传统的政府采购形式，采购主体和对象范围等都比国内法律意义上的政府采购更宽泛(见表1)。

  (二)合同差异

  采购的目的是为缔结合同，PPP模式采购与传统模式政府采购在合同方面存在很大差异，住房城乡建设部标准定额研究所李明哲在《PPP的认识误区与公共服务改革》一文中对两种采购模式做了具体解释，他认为，“在PPP模式下，政府不再是公共产品(服务)的投资者和生产者，而是向私营企业采购大宗产品(服务)的机构。传统的政府采购一般是'付现'，即付出现金、即刻提货，而PPP政府采购的重要特征是：政府'描述产出要求'，与私营企业签订20～30年的长期采购合同，私营企业按合同生产本该由政府生产、提供的产品(服务)，企业主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务”。另外，PPP采购合同还可能涉及生产产品(服务)的资产归属问题。例如，BOT类合同可能包括资产的权属与转移条款，资产在合同期满前属于私人部门，在合同到期后一般被无偿交给公共部门(见表2)。

  (三)法律依据的差异

  传统模式政府采购有明确的法律依据，即《政府采购法》及其实施条例，如政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，则适用《招标投标法》及其实施条例。

  世界各国实践表明，PPP模式采购中付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费；另一类是使用者付费。按照我国《政府采购法》分析，由于“使用者付费”的PPP项目政府并没有财政性资金投入，PPP项目还款来源为终端用户付费而非政府资金，将“使用者付费”的PPP项目完全纳入政府采购范畴不妥；另一方面，《招标投标法》强调工程建设项目，适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目并非工程建设项目，故不适用《招标投标法》及其实施条例。

  因此，与传统政府采购项目相比，PPP模式采购适用法律上就不明确，目前PPP模式采购在遵循《政府采购法》和《招标投标法》及各自实施条例的基础上，主要依据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等部门规章的规定要求，这就需要国家层面着手拟定统一的法律，用以指导PPP实践，解决各项政策文件之间衔接不畅甚至相互矛盾的问题(见表3)。

  (四)采购方式的差异

  根据《政府采购法》有关规定，传统模式政府采购包括以下5种采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价。

  随着政府和社会资本合作工作在各地的蓬勃开展，财政部为推广PPP模式，适应PPP模式采购需要，增补了竞争性磋商的采购方式。PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。

  根据《政府采购法》第二十七条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四条、《政府采购非招标采购方式管理办法》第四条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第四条等规定，对于政府采购的服务项目，各级政府应当制定公开招标的数额标准。达到公开招标数额标准的服务项目，必须采用公开招标的方式进行采购；达到公开招标数额标准的服务项目，拟采用公开招标以外的采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

  因此，PPP模式采购与传统政府采购的主要采购方式都应为公开招标方式，但根据PPP模式采购特点，PPP项目在进入采购程序时，往往存在采购需求核心边界条件不清、技术经济参数不明确等问题，即使达到公开招标限额标准，也可报请财政部门批准，采用竞争性磋商等其他采购方式(见表4)。

  (五)采购流程的差异

  根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)第五条，PPP项目采购应当实行资格预审。传统的政府采购中，资格预审并非采购的必经前置程序，然而，PPP项目中，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审程序。笔者认为，这是由于PPP项目作为一种新型的政府采购服务，建立了政府与企业问的长期合作关系，政府希望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参与PPP项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，以保障项目安全。

  根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第十四条规定，评审委员会在对各响应文件进行采购评审后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，相比传统政府采购评审公示后直接签订合同的程序，增加了“谈判”这一工作环节。但目前，各地方执行文件规定的尺度不同，“谈判”工作时常被实施机构忽略或简化(见表5)。

  (六)采购内容的不同

  传统模式政府采购内容相对单一，一般为某一货物、某项工程的施工，若采购服务，也基本为单一的工程设计、物业管理、项目审计等服务，相应的采购条件和采购需求的制定较为简单，也有以往成功的采购案例可以借鉴。

  PPP项目分为BOT、TOT等多种模式，不同模式对应的采购内容不同，一般包括投融资、建设、运营、移交等工作，涉及项目建设周期长，采购内容可能包括货物、服务、工程施工等各项内容，相应的采购条件和采购需求的制定复杂，需结合PPP项目权利义务合同和项目实际情况编制。各种PPP项目差异性大，即使有成功案例，也因政策环境不同、地域差异、监督部门要求不同等使其难以成功复制。

  此外，根据《招标投标法实施条例》第九条规定，“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能自行建设、生产或提供的项目，在施工阶段可不进行招标”，在一些基础设施特许经营项目中，采购人为加快项目进度，往往要求社会资本具有工程施工总承包资质或接受与总承包单位联合投标，这样的采购要求和采购条件，不仅要考量投融资方面的财务能力，还需考量其总承包资质条件等其他因素，评分标准中对人员、业绩等也应考虑两个方面要求(见表6)。

  (七)采购重点的不同

  传统模式政府采购在操作中，工作重点集中在采购程序的严谨和合法上，对于采购条件及评审标准均有相对规范的文件要求，留给采购人和代理机构进行工作调整的空间不大。

  在PPP模式采购中，从资格预审条件、资格预审的组织程序、评审程序和标准、采购需求及技术要求等各方面均需根据项目特点和实际情况来拟定，均是工作的重点和难点；同时还需做好与PPP项目合同有关条款的衔接，按照采购程序和法律要求提出合同编制方面的有关建议，防范采购环节和后续合同执行可能遇到的法律风险(见表7)。

  (八)实施时间的不同

  传统模式政府采购在操作中，从签订委托协议至完成采购任务，一般约需30～40天时间。

  PPP项目因其复杂性，除应急工程等特殊情况外，往往要求代理机构完成从参与实施方案编制到编制资格预审文件、发布资格预审公告、完成资格审查、编制并发布招标文件、组织评审、公示及合同签订等一系列程序，一般时间长达60～90天(见表8)。

  五、结语

  PPP模式采购与传统模式政府采购在法律依据、采购方式、流程、内容、时间等方面均存在较大差异，在PPP采购工作中需注重区分这些差异，需要采购代理及咨询机构改变部分在传统模式政府采购中的做法，顺应形势发展和项目特点，发挥政策及综合咨询的优势，合理处理风险与责任，推动PPP模式采购业务的健康持续发展。

  (作者单位：青岛青咨工程咨询有限公司)