供给侧结构性改革下招标投标行业发展前瞻

口文／江苏省国际招标公司  吴 强

  2015年中央经济工作会议提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，从供给侧挖掘增长和改革潜力，既要创造新的供给，又要提供有效的供给，实现社会资源的合理配置。推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是转变经济发展方式和调整经济结构的关键。供给侧结构性改革涉及国民经济全局，招标投标作为运用市场竞争机制配置资源的重要载体，在全新和更加复杂的形势下，必须正视招标投标行业取得的成绩和短板，认清经济新常态对经济增长创新、效率两个新动力的要求，在招标需求和投标供给两端认真落实供给侧改革结构性的总体要求，为提高资源配置效率做出应有的更大贡献。

  招标投标行业的成绩与问题

  行业(或产业)是商品社会中用于体现社会分工类别的一个广泛通用的概念。从宏观经济角度看，行业是国民经济的细分；从微观角度看，行业是企业之上的最高层次。行业作为以专业化技术为基础、专业化企业为主体的众多独立经济单位的集合体，具体反映了国家经济结构与经济组成。

  我国招标投标行业的形成是在2000年《招标投标法》颁布实施后，主体主要有招标(企业)人、投标(企业)人和招标代理机构。招标投标行业作为改革开放后的新兴行业，以市场配置资源为重要特征，在16年间认真贯彻落实《招标投标法》、《招标投标法实施条例》，领域不断拓宽、市场不断扩大，招标投标制度在促进和规范市场竞争、打破地区封锁和行业垄断、提高经济效益、确保工程质量等方面的积极作用日益凸显。2015年，仅根据住建部对招标代理机构的统计口径，工程招标代理金额就达到82684亿元，占我国当年67.67万亿元GDP总额的12.2％，超过省、市排名第一的广东省，是北京市GDP总量的3.6倍。再考虑到未列入统计的大批央企、民企、高校等各种组织的自行招标，招标投标行业的年招标交易金额占我国GDP的实际比重还要高，足见招标投标行业的庞大分散及在国民经济中举足轻重的地位。

  招标投标行业作为推动落实招标投标制度的主体，在自身获得较快发展的同时，也将招标投标应有的经济社会作用渗透到国民经济生活中。主要有：

  1．招标投标保护了国家和社会公共利益。招标投标不仅保护当事人的合法权益，提高市场交易的公平度，还能保障合理、有效地使用国有资金和其他公共资源，防止浪费和流失，并以其公开、透明的特质从源头抑制了腐败交易的发生。

  2．招标投标促使了资源优化配置。市场机制的运行规律是竞争一发展一再竞争一再发展。招标投标的运行规律是需求一竞争一优胜劣汰一成交，竞争贯穿了招标投标的全过程。招标投标双方在市场竞争机制的调节下，通过“公开、公平、公正”，优胜劣汰的竞争，完成了商品交换，实现了物化劳动的社会价值，使社会资源得以优化配置。

  3．招标投标促进了市场体系发育完善。招标投标创造的是公开、公平、公正、择优的竞争环境，以其组织化、固定化和规范化的操作程序，规范市场行为，保证市场在价值规律的作用下有效地调节供需关系，影响并指导产业结构、产品结构、技术结构的调整，同时通过价格机制使市场核心功能发挥作用达到合理的资源配置，调节引导社会资源流向。

  在肯定招标投标行业成绩与作用的同时，我们还应客观看到行业现实中存在的问题和短板。受诚信体系建设滞后的严重影响，受政府职能转换还不到位的掣肘，招标投标行业优化配置资源、提高资源配置效率的核心作用并未能充分得到发挥。一是招标人规避招标或只招工程的部分项目；组织投标人围标串标或明招暗定；将工程中的部分利润高的专业项目肢解发包；强行指定分包商和材料供应商；强行压低工程造价，迫使投标人低于成本价进行低价竞标；强行压缩工期，随意变更设计；指使、暗示或强迫要求评标委员会，按其倾向性进行评标。作为需求方的招标人，以上行为从需求侧的源头就出现诸多问题，其问还伴随着权钱交易，导致大量违法违规现象发生，工程质量、安全生产无法得到保障。二是投标人在招标投标活动中存在围标、串标现象，事先约定谁中标、谁陪标；低于成本价投标，中标后通过偷工减料或层层转包方式转嫁风险；高资质企业出借资质，低资质企业或无资质企业通过挂靠承揽业务，最终因其不具备相应技术和管理能力，导致工程质量下降、工期拖延，甚至引发安全生产事故。作为供应方的投标人，本应提供优质优价的产品(服务)，但以上种种违法违规行为，实质是无效供给。三是招标代理市场良莠不分，部分代理机构法律意识不强，出借招标代理资质、挂靠现象时有发生，违法违规操作屡禁不止，扰乱了市场秩序。招标代理队伍整体执业水平参差不齐，重代理、轻咨询，重程序、轻结果，绝大多数招标代理机构仅仅从事“程序化”代理的低端业务，没有建立自己的核心竞争力，处于同质低价竞争的泥淖。招标代理机构作为市场中介组织，难以保持独立性和公正性，在实际工作中，时常迁就招标人不合理甚至违法的要求，违背了招标投标的“公开、公平、公正”原则。社会分工意义的招标代理供给总体质量不高。

  招标投标行业需在供给侧结构性改革中前行

  党中央提出供给侧结构性改革，是针对我国现存的经济结构性和体制机制问题“对症下药”，根本目的是提高社会生产水平，实现经济结构调整，要素最优配置，经济增长质量和数量提升。招标投标是一种竞争择优的资源配置机制，招标投标行业内部就是相当巨大的供需市场。在供给侧结构性改革的背景下，招标投标行业应当按照李克强总理“要在供给侧和需求侧两端发力，促进产业迈向中高端”的总体要求，释放新需求，创造新供给，使投标供给体系更适应招标需求结构的变化，让招标投标成为经济持续增长动力之一。

  1．招标人要释放有助经济结构调整的新需求。调整经济结构，是调整产品价格和要素价格在不同部门间的相对价格，引导资本和劳动、技术等要素在不同部门问的重新配置，让资源从产能过剩产业流动到有高需求的新兴产业。经济学的供给和需求是同时存在的，没有新的需求，就没有新的供给。招标人作为需求侧，应按国家产业政策和经济结构调整目标，充分释放新的高水平的需求。我国正处在工业化进程中，相比很多发达国家，我国的基础设施包括铁路、公路、水路、机场、城市轨道交通等差距较大，即使是经济中高速增长，也仍然有着巨量需求。同时伴随着发展阶段的转换，人们对高质量产品、高品质生活的需求迅速攀升，社会需求结构也发生根本性变化。如“三农”方面的农业产业化、新型工业化和城镇化，区域经济的西部大开放、振兴东北老工业基地、中部崛起和京津冀一体化、长江经济带发展战略，与民生密切相关的一系列公共产品和公益服务、生态环保、改善城乡人居环境等等，都是新经济主攻方向。今后，在这些方面的增量投入，招标人都应当提出技术进步、生产水平提高的市场需求，引导供给侧结构性改革。

  在新一轮改革中，特别要强调招标人一定要依法依规开展真正意义上的招标投标，形成优胜劣汰的市场格局，杜绝虚假招标和各种违法违规行为，打破地方保护和行业垄断，真正使资本要素在竞争中得到流动，技术在竞争中得到发展，资源在多种因素产生的合力作用下，达到优化配置的目的。

  2．投标人要从生产端人手，提升产品竞争力。供给学派强调激励生产企业调整产品结构、提升产品质量，强调依靠技术进步和生产效率的提升来提高国民经济的供给能力。在招标投标活动中，面广量大的投标企业是供给方，自然也是供给侧结构性改革中的主力军。要使投标供给体系和招标需求侧合理匹配，增强经济发展动力，必须依靠投标人不断的技术进步。在供给侧结构性改革中，投标企业应当加大技术改造投入力度，必须做到：(1)高度重视技术进步，招标人在确定中标人时，所考虑的首要条件是投标人能否最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，投标人能否满足招标人对技术标准的要求对于中标来说至关重要，投标人的技术水平高低将直接影响到有效供给，并最终影响到企业的生存与发展。(2)自觉适应市场竞争，在全球一体化的趋势下，招标投标使得国内外市场合二为一，投标企业也面临着全球竞争对手的竞争。要想在市场占有优势，企业必须提高自己的技术水平，使自己的技术处于国际或国内先进地位。这种压力本身也是技术进步机制的重要内容。(3)不断开发新产品创造需求。“供给自动创造需求”，是市场经济的主旋律，也是市场经济有效运行的基石。当今世界，技术发展日新月异，产品更新换代速度快速，投标企业应创造市场需求，加快资源开发、产品开发、工艺技术开发，强化开发研究、工程技术研究和注重新产品、新技术投资；紧紧盯住国际市场上技术的发展水平与更新速度，瞄准代表未来发展方向的各种新兴产业，特别是新一代信息通讯、生物、新材料、高端装备制造等领域，大力推进自主创新，不断壮大其产业规模和国际竞争力，培育出自己能够创造市场需求的能力。

  3．招标代理机构要加快转型升级，加强优质供给。就招标代理技术服务属性而言，招标代理行业发展的规律必然是由低级人工劳务、简单技术服务逐步向科技密集型、人才密集型、知识经济型转变。在当前经济新特征下，招标代理行业要把转型升级作为加强优质供给的重要措施，招标代理机构也应把转型升级作为创新驱动、提高竞争力的发展战略。

  招标代理机构的转型升级并没有现成的统一或通用模式，需要业内各个招标代理机构作为创新主体，探索符合自身实际的转型升级之路。总体原则应是把握自己的基础条件、服务领域和地域、比较优势等，科学合理确定企业市场定位和发展目标，在适应行业新特征的同时，挖掘企业招标代理服务增值点，追求自身的竞争优势。最终形成全行业创新发展新局面和各具特色的差异化发展格局。笔者建议：对于有条件的大中型招标代理机构，可采取纵向一体化战略或相关多元化战略，由粗放型发展转向集约化发展。在纵向一体化战略中，面向工程项目建设链，围绕招标采购节点，后向一体化或前向一体化，包括项目建议书及可行性研究编制、工程设计、工程造价、项目管理、工程监理、进出口代理等上下游产业链，形成技术集约化，创造新的服务附加价值。在相关多元化战略中，还可以现有技术能力为基础，增加工程决算、跟踪审计等新的服务产品。总之，为项目业主提供个性化的全程、全方位的立体增值服务，创建超越业主期望、具有鲜明特色的精细化招标代理服务，是加强招标代理优质供给的内核。

  加强招标代理优质供给，还要以市场需求引导供给。新常态下，PPP方式将是增强经济增长内生动力之一。PPP项目涉及项目全生命周期，咨询服务内容知识跨度大，需要采用现代咨询方法，以技术为基础，综合运用多学科知识、工程实践经验、项目管理能力，为建设项目决策、投资融资、实施、运营、维护直至终止移交的全过程，提供咨询和管理的整体方案。这正是技术智力型中介机构的生存价值和市场价值所在。优秀的招标代理机构，包括条件不足的招标代理机构通过补短板措施，都要抓住当前国家热推PPP带来的转型升级机遇，加快综合性技术团队建设，集成各门各类专业知识，迅速积累实操经验，把自己打造成升级版的咨询服务集成企业。

  4．政府要改进制度供给，放松管制、降低交易成本。政府自身落实供给侧结构性改革，需要保护市场这只“看不见的手”，释放市场主体活力，让市场发挥决定性作用。在招标投标领域，政府当务之急是从制度供给侧“去产能”，减少无效供给，即清理全国各地各部门产生的海量违法违规的制度规定。招标投标行业之所以在优化配置资源核心作用上存在这样那样的问题，和政府职能转换与改革不到位、政府和市场的关系处理不清、“看得见的手”变成“闲不住的手”有很大关系。许多地方的招标投标行政监督贴着“创新”的标签，演绎出花色多样的审批、备案，细则、办法、通知，纷繁复杂。当前，各地规范性文件中，违背供给侧结构性改革要求，影响市场配置资源效率，需要废止的内容集中起来主要有：(1)涉及地方保护、行业垄断的“各种名目”的政策，这些规定的危害是阻碍优质资源在市场的自由流动。(2)侵害、剥夺招标人应有权利的各项规定，如招标人不得自主选择招标代理机构、不得进入评标委员会、不能确定中标人、强制代收投标保证金等。(3)无法可依的各种审批、备案事项，如招标公告审核、招标文件审批、评标专家审查等，无法可依设立的各种保证金。(4)刚性、唯一的“最低评标价法”、评标专家随机抽取法。(5)各式各样违背优胜劣汰规律的入库、短名单、摇号、随机抽取、抽签等博彩办法。(6)伴随着收费模式的行政监督和所谓“公共服务”。

  不依法的招标投标行政监督，对招标投标行业顺利完成供给侧结构性改革的破坏性非常明显，突出表现在政出多门阻碍招标投标市场的统一规范；行政干预影响市场配置资源的决定性作用；部门利益损害政府形象；处处行政审批、收费加重企业负担；尤其是乱作为的任性监管，滋生了腐败土壤，使招标投标更多的流于形式，丢失了招标投标本身的经济技术性，扭曲了招标投标制度优化配置资源的经济作用。

  最后需要指出的是，“热点”的公共资源交易中心能否统一交易规则、统一技术规范、统一电子服务系统、统一专家资源、统一公共服务标准，能否为供给侧结构性改革提供正能量，还存有许多不确定因素。目前各地特别是新近成立的一些公共资源交易管理部门或公共资源交易中心，还在政府“放管服结合”的改革要求下，格格不入地出台揽权、侵权的“管理办法”、“交易规则”。以公共服务为由成立的公共资源交易中心，没权造权问题值得国家有关部门重视。近段时间媒体披露的以四川省公共资源交易中心副主任刘谦祥、安徽省淮北市公共资源交易中心副主任宋平等为代表的一批贪腐分子，佐证了权力是产生腐败的根源。此外，公共资源交易中心运行有事业经费的，也有经营收费的，还有股份制的。交易场所是既有参公管理性质的，也有事业单位性质的，还有企业集团性质的。戴着“公共服务”的“大盖帽”，强制入场交易进行监管、强行提供有偿“服务”的运行模式，把招标投标监督行政成本、电子招标投标运维成本、公共服务成本转嫁市场交易主体，是否符合发展社会主义市场经济根本要求，还需要实践和时间检验。但公共资源交易中心制定交易规则、管理办法的乱象如不及时遏制、叫停，招标投标行业无效供给将会有增无减，招标投标行业供给侧结构性改革也要落空。