招标代理机构发展的机遇和挑战

口文／陈川生

  从本世纪初开始，伴随招标投标法正式实施，招标代理机构像雨后春笋一样蓬勃发展，行业的发展催生了自己的组织——国家和省的行业协会也随之诞生。今年，我省招标投标协会已经成立十年了。十年来，协会为会员提供服务的同时，作为代理机构和政府沟通的桥梁在行业发展中起到重要的作用。但就代理机构的发展而言，代理机构的发展除了市场的召唤还有赖于政策的保护。

  一、招标代理机构的发展和政策支持

  1、招标范围的管制制度

  《招标投标法》第三条规定了强制招标的范围。依据法律授权，国家发改委于2000年4月4日颁布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(3号令)，3号令关于依法必须招标的工程建设项目的规模标准分别是施工200万、货物100万、服务50万，以及3000万以上项目的全部；同时3号令授权省级人民政府依据地方实际制定本辖区的规模范围，各市县纷纷效仿，层层加码。与此同时，《招标投标法》颁布之后的十多年间，我国正处于经济高速发展时期，工程建设项目大干快上。这样，强制招标的项目范围急速膨胀，为招标代理机构的发展提供了广阔的市场空间。

  2、招标的组织管制制度

  《招标投标法》第十二条：“……依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案。”即在招标投标活动的组织工作中，委托招标是常态，自行招标是例外。法律之所以做上述规定缘于招标采购活动的上述复杂性，专业的事情专家去做；其次，作为行政监督管理部门通过有限的代理机构的资质管理，间接对市场主体的管理也较为方便。《招标投标法》的上述规定，在一定程度上限制了招标人自主招标的权利，维护了代理机构的市场领地。

  3、招标代理资质审批制度

  《招标投标法》第十四条规定了招标代理机构的资质审批制度。

  在《招标投标法》颁布实施的初期，建立招标代理机构资格审批制度很有必要，防止不具备条件的代理机构把招标投标活动仅看做一个事物性程序代理，要求必须具备相应业绩和人员的资格条件，不可否认这个制度也在一定程度上保护了取得资质的代理机构及其垄断的市场地位。

  4、行政保护招标代理机构的收费

  国家发改委曾就招标代理服务费下发了有关招标代理服务费收费办法的相关文件，如，国家计委关于印发《招标代理服务收费管理暂行办法》的通知计价格[2002]1980号、国家发展改革委办公厅关于招标代理服务收费有关问题的通知发改办价格[2003]857号，明确规定该项目收费属于政府指导价，为代理机构的发展提供了收益的政策保护。

  5、招标制度视为防止腐败的利器

  2016年中央领导同志在中央纪委六次全会上指出：“要把招标作为优化市场资源配置。预防和遏制腐败的重要手段来抓。”之后各地纪检监察部门加强对招标投标活动指导和关注，包括参与组织对公共资源交易中心的整顿、参与对招标投标活动的现场监督等。

  党的十八大后，纪检监察退出对招标投标活动的具体指导工作，但在巡视组对国企和学校、医院等有关事业单位巡视报告中多数都提到对招标投标工作的整改意见，为贯彻落实整改意见，有关单位不仅对依法必须招标的项目严格招标程序，对经营性采购也做了严格规定，即所谓矫枉过正。这样，招标代理机构的业务活动进一步红红火火。

  二、情况正在发生变化

  1、招标范围管制制度的调整

  国家发改委3号令关于强制招标范围规模的规定是依据2000年社会经济发展水平和物价水平制定的，随着我国社会经济不断发展，市场经济的不断健全，3号令逐步出现强制招标范围过宽，标准限额过低的现象，加重了市场主体的负担，特别是建筑业企业负担过重，应当认真对待。因此兼顾经济发展和立法的稳定性，需要对3号令进行适当的修正。该修正办法已经列入2016年国务院法制办立法计划，依据报批稿，本次修改的内容主要有以下三个方面：

  一是放宽范围，重点对国有资金依法必须招标的项目进行管制；

  二是提高标准限额，原则上在原来的基数上扩大一倍；

  三是全国统一规则，不能层层加码。

  实践证明，管制过严不能达到招标法立法的初衷。但范围和规模的调整缩小了代理机构的市场空间。

  2、企业“自主”招标的专业化

  《招标投标法》规定了依法必须招标的备案制度，限制了招标人自主招标的权利。在《招标投标法》颁布初期，国企招标大都由社会招标代理公司代理。但是随着国企对招标投标活动内涵的认知，特别是鉴于我国国企现有多级子公司的管理体制，2005年之后各行业或部门开始在其下属二级、三级成立了集团内部的招标公司并通过各种渠道取得相应招标代理资质(主要是业绩的认可)。集团通过行政制度要求集团公司所有部门的采购在其标准或目录内的一律通过集团的招标代理机构招标采购。实践中，这类公司表现出极强的专业性，为集团项目采购特别是经营性采购做出积极贡献。企业集团通过本集团代理公司的管理间接对下属二级、三级企业的物资采购进行规范，实现了政府部门原来制度设计的初衷。不言而喻，企业自身代理机构的发展瓜分了社会招标代理机构原先独占的市场空间。

  3、代理资格审批制度逐步撤销

  招标代理资格审批制度是招标代理机构生存发展的护身符。招标代理机构的资质管理虽然在一定历史时期发挥过积极的作用，但是随着市场的不断成熟完善，该项制度在地方保护、行业封锁、权力延伸等消极作用已经越来越多地显现出来。对企业实行资质管理是计划经济的产物，其最大弊病是不可能产生品牌。而品牌是企业在市场竞争中的图腾，如西门子、松下、华为等品牌就是质量保证。其次招标代理资质管理部门分割严重(五个部门颁发招标代理资质)，挂靠和虚假资质时有发生，代理质量日益程序化简单化，有些甚至成为招标人违法招标的“白手套”，在社会上产生负面影响。

  2014年07月，住房和城乡建设部发布的《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》中关于推进行政审批制度改革就明确提出：坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格的改革方向，探索从主要依靠资质管理等行政手段实施市场准入，逐步转变为充分发挥社会信用、工程担保、保险等市场机制的作用，实现市场优胜劣汰。

  为贯彻中央十八大提出的市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的精神。近一年来，国家财政部、商务部、工信部相继取消了政府采购、机电产品国际招标、通信行业招标代理资质，其余相关资质在不远的将来也会最终取消。与此同时行业协会开始推行招标师职业水平和招标采购项目经理负责制度，加强对个人责任的追究。资质时代的终结意味着中国招标投标咨询服务业品牌时代的到来。

  4、政府指导价的收费制度已经撤销

  在《招标投标法》颁布实施初期，国家为了扶持招标代理机构的发展，规定招标代理机构收费属于政府指导价，防止市场的恶性竞争将招标投标活动简单程序化。简单程序化必将造成代理机构价格的竞争，低价竞争可能造成逆向淘汰的后果，把可以提供采购增值服务的代理公司边缘化，从而摧毁代理机构行业的发展。但是，随着十多年来招标代理市场的培育和发展，招标代理机构专业化的市场格局已经初步形成，取消政府的政策保护有利于招标代理机构行业的公平竞争。因此，国家发改委分步骤取消了招标代理服务费政府指导价的规定改成市场价。该项政策的调整要求招标代理必须为用户提供可以增值的服务，否则将被市场淘汰。

  5、“大物移云”信息技术发展将推动招标代理机构转型升级

  所谓“大物移云”指大数据、物联网、移动通信和云计算等信息技术。

  “大物移云”技术在招标投标活动最重要的影响表现在：

  公共资源交易平台电子招标采购的广泛使用，使招标程序成为固定熟练简单工作，凡是电脑能够完成的工作，原工作岗位的劳动力将边缘化；但是上帝关闭了一扇门也必将打开一扇窗。“大物移云”技术的发展也同时为招标代理机构提供增值服务提供了有力的工具。如通过大数据对采购需求、中标结果的合理性做出准确判断；通过诚信代码对潜在投标人的资格进行直观审查而无需复杂程序；通过大数据帮助企业采购部门制定合理的采购计划、对合同风险做出可靠的防范设计等；一些专有技术的应用还可能对现行执业资格提出挑战，如施工行业建立三维动态模型的BIM技术的应用，BIM工程软件的可视性极大地方便了评标的可靠性等。

  不言而喻在这种技术革命的背景下，招标代理机构必须未雨绸缪，积极引进或培养相关技术人才，如数据挖掘工程师、分析师等，以适应这种变革的要求。“大物移云”技术将从技术层面推动招标代理机构的转型升级。

  6、招标投标活动回归立法宗旨

  《招标投标法》第一条阐述了该法的立法宗旨：“为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法。”在实践中，招标投标活动的公开性有助于帮助招标人减少失误并将腐败的漏洞降低到最少，但是否是反腐败利器则值得商榷。

  实践证明，程序越复杂，恶意规避的成本就会更高，但这些成本往往是由招标人，通常是由国家来承担，此种强制招标对腐败的遏制毕竟有限，更何况强制招标可能本来就不是反腐败的利器。

  强制的真正的生命力和价值在于注重采购结果符合经济效益和效率要求。

  三、招标代理机构的战略发展预测

  1、新形势促进了招标代理机构改组兼并。逐步形成招标代理大型化、复合化、专业化的格局。

  2、新形势促进了招标代理机构服务内容的“结构调整”和蜕变，专业服务和全过程咨询并存。

  3、适应市场的复合型咨询结构在原招标代理机构蜕变的基础上新生。如有些国企通过采购服务的方式，压缩单位的采办人员通过代理机构的服务形成企业的产品链。(农行、院校等)

  4、招标代理建立招标投标交易平台应当慎重。绝大多数白建的平台将在竞争中消失。

  基于此，招标投标活动中应当在法律框架下按照法律分类管理区别规定的原则，对于依法必须招标的项目加强科学监督，对企业经营性采购应当依据采购标的物的特点分别选择适当的采购方式。社会招标代理在上述政策组合拳的冲击下将遇到前所未有的困难，特别是招标代理资质审批制度取消后，该行业将会重新洗牌，一大批招标代理机构将退出市场，市场新的需求将拉动留在行业内招标代理机购加强自身能力的提高，充分利用自身的专业化能力为用户提供全新的增值服务，特别是在PPP项目中发挥作用。实现招标代理行业的“结构调整”和“升级换代”，即变化着的新情况既是挑战也是机遇，处理不当就是严峻挑战，处理得当就是发展机遇。

（作者：山西省招标投标协会专家委员会主任委员）