“互联网+招标采购三年行动方案”  为何没有“交易中心”？

口文／上海汇招信息技术有限公司CEO  张利江

  2017年2月28日，国家发展改革委联合工信部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部共同发布了关于印发《“互联网+”招标采购行动方案(2017-2019年)》(简称《行动方案》)的通知。文件出台的时间之短，力度之大，在招投标领域前所未有。

  《行动方案》旨在大力发展电子招标采购，促进招标采购与互联网深度融合，提高招标采购效率和透明度，降低交易成本，充分发挥信用信息和交易大数据在行政监督和行业发展中的作用。而对于在采购活动中扮演着重要角色的交易场所或交易中心，该《行动方案》全文都没有提及。

  招采圈怎么玩互联网?

  【《电子招标投标办法》明确了四类主体可以建设运营交易平台，它们分别是依法设立的招投标交易场所、招标人、代理机构以及其他依法设立的法人组织。而《行动方案》只提到其中三类建设主体，唯独对“交易场所”只字未提。】

  信息技术时代，互联网风生水起。在企业销售服务方面，美国的sales force，中国的销售易、纷享销客、XT00LS等，发展都十分迅猛。但在企业采购领域有点例外，总体来讲，市场主体的行动极其艰难和缓慢。

  互联网电子招标投标交易平台的建设发展缓慢，其根源在于政府不放权。对于电子招标投标交易平台的建设，各地交易中心都表现出极大的兴趣。但面对政府的不放手，交易中心显得办法不多。

  2017年2月28日发布的《“互联网+”招标采购行动方案(2017-2019年)》(简称《行动方案》)，可以看出，中央政府对大力发展电子招标采购，推进招标采购领域与互联网深度融合有着很大的决心。但对于行动方案全文没有出现过交易场所或交易中心，中央政府作何考量，目前不得而知。

  自电子招投标系统诞生之初，到《电子招标投标办法》的起草、论证和发布，交易这部分功能，到底是由市场主体，还是交易中心，又或是别的机构来建，一直备受争议，却始终没有达成共识。《第一财经日报》曾以《茶杯里的风暴：争议招投标》一文，对此进行过深度报道。

  要想得到这个问题的答案，最早可以追溯到2013年2月颁布的《电子招标投标办法》。在由谁来建这个问题上，《电子招标投标办法》明确四类主体可以建设运营交易平台，它们分别是依法设立的招投标交易场所、招标人、代理机构以及其他依法设立的法人组织。《电子招标投标办法》之后各相关部委出台的若干文件，也基本遵循这个口径。那么，《行动方案》只提到其中三类建设主体，唯独对“交易场所”只字未提，其中隐含的意义是什么?具体原因分析如下：

  强制使用制定交易系统有悖法治

  【强制进场交易的项目使用它们的系统这种作法，缺乏法律法规支撑。即使《电子招标投标办法》赋予了交易场所建设系统的权利，那也是四类主体按行业、分专业建设运营，并且鼓励公平竞争。由此可见，交易场所不能包打天下。】

  目前，在电子招标采购领域，几乎建有交易系统的交易场所，基本都是强制进场交易的项目使用它们的系统。这种强制性行为缺乏相关法律法规的支撑。即使《电子招标投标办法》赋予了交易场所建设系统的权利，那也是四类主体按行业、分专业建设运营，并且鼓励公平竞争。由此可见，交易场所不能包打天下。政府强制指定交易主体使用某个交易系统，容易让人认为是一种行政干预行为。

  还有一些交易中心，还在借机扩大进场交易的范围，比如扩大国有企业的建设工程招标项目。这更是违反了《宪法》和《企业国有资产法》的相关规定。

  《宪法》规定：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”；《企业国有资产法》规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”。国有企业的招标采购，明显属于在法律规定范围内拥有的自主经营权。

  一直以来，政府的行事准则是 “法无授权不可为”。我国《宪法》规定，国务院要制定行政法规、发布行政命令和决议，必须要有宪法和法律的明确规定。

  如此一来，《招标投标法实施条例》第五条第一款“赋权地方政府有条件建设招标投标场所的规定”，缺少上位法支持。同样，《电子招标投标办法》赋予交易中心建设电子招标投标交易平台，也没有上位法的支持。

  窃以为，不管是哪类主体建设的交易平台，强制交易主体使用都是不合法的。

  不应剥夺买卖双方的信息化建设权

  【以政府向市场主体购买服务的方式，进行招标采购电子化建设运营，是政府投资工程和政府采购项目实现互联网化的最佳选择。】

  招投标是买卖双方确定合约的一种程序，它本身只是一种商务活动，政府采购也不例外。中国推进市场经济20多年，企业招投标这类商务活动的信息化，为何要受制于只具有提供公共服务功能的政府下属的交易中心，值得让人深思。

  目前来看，有人主张政府把企业的招标采购和招标采购的信息化管起来。那么政府是不是对企业的销售、财务、人力资源，也该一一管起来?因为人、财、物，产、供、销，都是企业内部同等重要的微观经济活动。历史表明，监管过多，不愿放权，通常的结果都不会很好。因此，企业买卖双方是否使用交易平台，使用哪一家的交易平台，完全应当由市场来决定。

  至于政府采购，这个时候政府的身份是买方，不是行政监管者，它有权自由选择交易系统，不管是下属的交易中心的，还是市场主体的；但是，包括交易中心在内，无论是谁，都不得干预作为采购人的各政府机关和事业单位的选择。这符合2017年初中办和国办联合发布的《关于创新政府配置资源的指导意见》的文件精神。所以，以政府向市场主体购买服务的方式，进行招标采购电子化建设运营，是政府投资工程和政府采购项目实现互联网化的最佳选择。

  交易场所建运营交易平台的先天缺陷

  【招投标涉及的行业和专业太多，多年的实践证明，政府下属的事业单位对于市场众多个性化需求是难以一一满足的。满足商业需求，本来就是市场的事。它既不是政府擅长的，也不是政府应当承担的职责。】

  《电子招标投标办法》以及后续发布的多个文件指出，电子招投标交易平台可以按行业、分专业去建设运营，究其原因，招投标涉及的行业和专业太多。多年的实践结果证明，政府下属的事业单位对于市场众多个性化需求，是难以一一满足的。满足商业需求，本来就是市场的事。它既不是政府擅长的，也不是政府应当承担的职责。

  政府的性质决定了它在直接的生产和商业活动中，没有企业所具有的市场适应性和技术竞争力，加之对其缺乏相应的激励和约束机制，创新改进的动力和压力自然无从谈起。再有，受预算管理制度的限制，系统功能无法迅速迭代。硬件跟不上，软件不更新，没有激励机制，如果还没有竞争，服务的改善、技术的进步就难以实现。

  处于垄断地位的交易场所，与处于竞争压力下的市场主体，谁才是更好的服务者，时间将给出最好的答案。

  地方往往“下有对策”

  【近几年的实践证明，交易场所既当不了“主人”，也做不好“管家”。实行“互联网+招标采购”，一个重要目的是推动招投标从有形走向无形。过度强调交易场所，那就与招投标电子化的初衷背道而驰了。】

  早在2013年《关于做好<电子招标投标办法>贯彻实施工作的指导意见》就明确了，公共服务或行政监督平台不得带有交易功能，如有，得限期改造。不过除了少部分改造完成，现实中仍有很多交易场所采用三合一的系统，改造工作并未按期开展或完成。

  2014年国家发改委等六部委发布1925号文——《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》明确提出，不得为招标人统一规定，或强制使用指定的交易平台。也不得限制或排斥市场主体建设运营的交易平台，与公共服务和行政监督平台对接。现实是没有一个地方政府真正做到了与市场主体建设的交易平台的开放对接。

  近几年的实践证明，交易场所既当不了“主人”，也做不好“管家”。实行“互联网+招标采购”，一个重要目的是推动招投标从有形走向无形。过度强调交易场所，那就与招投标电子化的初衷背道而驰了。

  《行动方案》没有提及交易场所建设交易平台，这是确凿无疑的事实，也是深思熟虑的结果，更是国家部委落实中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议(简称：中共十八届三中全会)提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”的一致行动：让市场来决定交易平台这一资源的配置方式。