从政府采购的发展看行业未来走向

口文／国资委机械工业经济管理研究院采购与PPP研究中心副主任  吕汉阳

  政府采购增速快，主要得益于政府购买服务制度的推行，服务类采购的比例提升了4.7个百分点带动了整个201 5年政府采购规模的增长。

  从前服务类采购主要是机关楼堂馆所的保洁、绿化、保安服务，如今扩展到政府为老百姓第三方购买公共服务的采购，这一下扩大了政府采购的服务类范围和规模，未来政府采购快速的增长点也都是公共服务类项目和PPP项目的采购。

  2015年中国全国政府采购规模为21070.5亿元，首次突破2万亿元，比2014年增加3765.2亿元，增长21.8％；占全国财政支出和GDP的比重分别达到12％和3.1％。公开招标规模占政府采购总规模的比重下降，分散采购占政府采购总规模的比重上升。

  从政府采购结构来看，货物类、工程类和服务类采购金额分别为6571.4亿元、11155.2亿元和3343.9亿元，占全国政府采购规模的比重为31.2％、52.9％和15.9％。货物类和工程类采购增长相对平稳，较上年增加1341.4亿元和1014.1亿元，增长25.6％和10％。

  2015年政府采购增速快，主要得益于政府购买服务制度的推行，服务类的比例提升了4.7个百分点，带动了整个2015年政府采购规模的增长。

  为什么2014年下降  2015年快速增长

  【原来的服务类采购主要是机关办公的楼堂馆所的保洁、绿化、保安服务，现在扩展到政府为老百姓第三方购买公共服务的采购，这一下扩大了政府采购的服务类的范围和规模。未来政府采购的增长点也都是公共服务类项目和PPP项目。】

  2013年后中国经济增长进入新常态，增长的速度跌破了7％，经济下行压力较大，中国各个地区财政收入的增速也在下降，甚至东北和山西部分地区出现了财政税收的负增长。在这种背景下，由于财政收入增速下降，导致财政支出这方面的压力非常大，所以政府采购这部分的支出增长的压力也是较大的。可见，宏观经济背景不同以往。

  众所周知的八项规定对”三公“经费的硬约束，导致政府花钱控制严格，致使2013、2014年以来政府采购的规模增速下降。

  从2003年《政府采购法》施行以后，财政部一直沿着扩面增量和规范管理的主线稳步推进，从点到面、从小到大，政府采购的范围和规模不断扩大。在政府采购两万亿规模占GDP3％这个盘子，主要还是围绕着机关和事业单位的办公、家具、汽车等办公采购，绿化、保安这些服务，还有一些机关楼堂馆所修建扩建的工程。国内其他涉及到公共部门的采购行为，包含工程领域的采购，特别是基础设施工程的采购，包括国有企业的采购，国有金融机构的采购，公检、司法、军队所谓的装备采购，还有每年商务部进行援外的采购用的都是财政性资金。公立医院的采购，大学的采购等各种涉及公共资金和公共目的，很多资金采购的形态目前还是依据不同的行业管理规定来做，未完全按照政府采购的要求进行管理，与欧盟大政府采购或者是公共采购的概念是不完全一致的。所以，现在的情况下，未来中国政府采购的品类和部门的采购，增长扩大的空间可能有限。

  2015年政府采购取得突飞猛进的增长，得益于中央大力推行政府购买服务和：PPP的模式。服务类采购的异军突起，改变了政府采购原有的结构。原来的服务类采购主要是机关办公的楼堂馆所的保洁、绿化、保安服务，现在扩展到政府为老百姓第三方购买公共服务的采购，这一下扩大了政府采购的服务类的范围和规模，服务类达到15％以上的水平，未来政府采购的增长点也都是公共服务类项目和：PPP项目的采购。

  结合当前政府采购市场基本情况，对未来中国政府采购市场的发展，笔者概括为”三化“：市场化、法制化和国际化。

  市场化、法制化的政府采购

  【政府购买服务这种市场化提供公共服务的方式事实上给政府采购制度注入了新鲜的活力，为未来的政府采购市场的发展提供了新的动力。政府采购作为一整套法定的程序，它天然要求依法采购。】

  市场化。十八届三中全会明确提出要强调市场在资源配置中起决定性作用。在此思路下，各行业、各部门都在推进改革。政府采购领域随着2015年《政府采购法实施条例》正式实施，对审批这方面也进行了一些清理，政府采购招标代理资格现在也已经取消了，使更多的行业企业都可以参与政府采购的代理工作。取消之后，事中事后监管的手续，财政部目前也增在研究和探索。

  政府购买服务和PPP具体的落地选择供应商是按照政府采购和招标的方式进行选择，因此政府购买服务这种市场化提供公共服务的方式，其实是给政府采购制度注入了一个新鲜的活力，为未来的政府采购市场发展提供了新的动力。

  法制化。十八届四中全会提出了全面依法治国。政府采购作为一整套法定的程序，它天然是要求依法采购的，所以围绕四中全会的要求，《政府采购法实施条例》的带动，近两年也是出台了著名的”74号令“，即非招标采购方式的管理办法，出台了《PPP项目政府采购管理办法》，出台了《政府购买服务政府采购暂行办法》等有关的制度，全面推进依法采购的落地。

  国际化的政府采购

  【在”一带一路“大的战略下，中国开始提出要主动尽快加入GPA开放政府采购市场，同时因为开放是对等的，欧美发达国家的市场也得对中国开放，为企业在走出去提供机遇，也将会有更多的涉外国际招投标项目。】

  国际化。中国于2001年加人世界贸易组织(简称”WTO“)，现仍然在谈WTO下面的子协议-政府采购协议。GPA的谈判是在国际贸易市场上要开放的最后一块公共市场。WTO解决的是私人商业市场的开放问题，2001年中国加入WTO以后，除了特殊行业有些限制以外，国外的供应商都可以在中国投资兴业、投资公司，进行加工生产销售，但是只能卖给企业和个人。在没有GPA签署之前，国家政府采购扶持国货是天然的，是不违背WTO义务的。当然有一些行业是因为中国目前无法生产，必须购买国外货物，但是一旦国内有生产能力和提供能力的话，限制国外供应商是没有问题的。但是GPA签署以后，就必须走国际招标投的程序，给予国外供应商以平等公开透明的竞争机会。

  2016年一个标志性事件出现成为中国GPA谈判的转折点，中国”一带一路“走出去，承建匈牙利到塞尔维亚的一段高速铁路，在落地的时候被欧盟叫停。欧盟认为高铁项目属于基础设施项目，属于政府采购的领域，中国没有加入GPA缔约方，没有资格来参与高铁项目的建设和投标。匈牙利和塞尔维亚是愿意中国去投资的，但是欧盟从法律条约的角度来叫停，同时说如果想继续，需要与欧盟公司组成合资公司，而且欧盟公司要控股，采购货物和设备要50％是欧盟的，这不符合中国投资的目的。

  在”一带一路“大的战略下，中国开始提出要主动尽快加如GPA开放政府采购市场，根据开放的对等原则，欧美发达国家的市场也得对中国开放，为企业在走出去提供机遇，也将会有更多的涉外国际招投标的项目。

  代理机构转型的方向

  【招标代理机构有没有专业能力和国际商务谈判能力。能够对涉外国际招标投标项目提供整套解决方案，将是专业的咨询机构发展的方向之一。在走出去的同时，政府采购有关法律制度需要与国际规则接轨，需要学习和引入国外采购领域好的模式。】

  在政府购买服务的项目里，在PPP的项目里，在国际招投标的项目里，中国招标代理机构未来都可以发挥自己应有的作用，特别提高自己的咨询能力。GPA开放以后，国外的供应商会大举进人中国政府采购市场参与投标竞争，中国的供应商会走出去。招标代理机构有没有专业能力和国际商务谈判能力，能够对涉外国际招标投标项目提供整套解决方案，将是专业的咨询发展的方向之一。

  中国在走出去的同时，政府采购有关法律制度需要与国际规则接轨，需要学习和引人国外采购领域好的模式。比如，专业化代购。以医疗设备采购为例，在美国医疗设备领域最大的采购代购公司的盈利模式与合同能源管理的模式非常类似，代理很多医院医疗设备的采购，能以较低的折扣价拿到产品，折扣下来的这部分再跟采购人进行分成，这就是它的盈利模式，其他行业也有类似的专业化代购公司，这也是中国未来招标代理机构转型探索的方向。

  《中国招标周刊》(责编：武文卿)