重构招标采购市场一体化公平竟争机制

口文／中国招标投标协会副会长李小林

  2017年初, “中共中央办公厅国务院办公厅关于创新政府配置资源方式的指导意见”要求,公共资源应当创新配置方式,遵循价值规律,充分发挥市场机制作用,实现资源配置效益最大化和效率最优化。同时, 国家发展改革委等有关部委先后制定印发 “公共资源交易平台管理暂行办法”、“互联网+“ 招标采购行动方案(2017-2019年)”,并大力推进实施。 有鉴于此, 笔者谨从公共资源交易的基本属性要求出发,力图系统理解和正确把握“互联网+”招标采购行动的目标趋势。

  公共资源交易基本属性

  公共资源交易基本属性包括:社会属性、自然属性和公共工程交易属性。

  社会属性。公共资源配置要求市场主体按照公开、公平、公正和诚信守法的原则竞争交易,保证资源配置效率效益、安全和廉洁,接受政府和社会公众监督 。

  自然属性。这是交易的本质属性, 应通过科学公正比较,优化选择专业匹配、能力合格、保证资源性能与质量、物合所需、物有所值的交易对象。

  公共工程交易属性。按工程単个特性需求完成一次非通用、非现货、非现钱、非现时的专业化定制方案交易, 需要通过工程技术经济要素的科学、 公正比较评价,优化选择专业能力合格匹配、可靠可信的工程承包定制合作伙伴,及其工程质量、价格、环保、安全等可靠可行的工程设计与施工定制方案。

  工程交易双方均需考察评价对方合作履行定制合同所需要的相应资格能力、权利、信用和责任,是工程电子招标投标交易与电子商务或竞价拍卖的钱货两清交易的最大区别, 也是电子招标投标交易平台不应当仅仅是完成简单交易流程,而必须满足个性化需求, 坚持专业化和智能化发展的基因。

   “互联网+”招标采购行动的基本目标

  整合规范公共资源交易应当遵循上述基本属性要求,禁止无视公共资源交易的社会属性,规避行政和社会监督,暗箱操作、违法交易;也不能沿袭传统行政审批监管方式,削弱和取代市场主体应有的权利地位和信用责任约束;更不能漠视项目交易的自然属性需求,舍本求末,流于交易形式程序。

  创新规范公共资源交易配置机制,迫切需要转变传统行政监管的职能和方式, 建立社会公众监督和市场诚信自律机制, 确立市场主体地位和法律责任, 回归项目交易自然本质属性要求。实现这些目标的基础条件和可行路径就是需要通过互联网融合公共资源交易体系,建立全国开放互联、动态聚合、一体共享的市场信息公共服务体系。这是“互联网+”招标采购行动的基本目标和核心价值。

  建立开放与互联共享的市场信息一体化体系

  招标投标市场信息长期处于碎片、 静态、 定向、失真、分割、封闭的纸质传递状态,因此招标投标市场主体、监管部门和社会公众常常无法实时客观识别、评价、 监督和追溯跨行业跨地区动态流动的市场交易主体的真实身份资格、要素配置、业绩能力及行为信用,以致招标投标交易失误、失实、失信事件始终居高不下。

  行政条块分割体系利用和放大了纸质信息隔离和封闭市场的状态,继而扩大了行政权力对于市场交易的干预,削弱了法律、信用及其合同对于市场交易的约束力。为此,传统纸质信息传播体系不仅无法适应全国招标投标市场统一开放、 公平竟争的需要,却为市场信用缺失、弄虚作假、违法交易行为留下了空间。

  招标投标市场公开、公平、公正和诚信的竞争原则,与互联网开放、互联、透明、协同、共享特征, 具有天然融合共生的共同基础和价值目标。 两者创新融合为一体, 才能构建电子招标投标技术反腐和专业化交易相互兼容统一的体系,才能通过建立供给电子招标投标系统网络一体互联、动态聚合、公开共享、数据留痕、 永久追溯和大数据智能分析的市场信息公共服务体系,突破传统市场信息体系条块分割、失真、封闭、单向、静态的困境,实现社会公众有效监督、遏制和消除暗箱操作、弄虚作假、违法失信、伪币驱逐良币等市场扭曲现象,实现“互联网+”招标采购行动目标,建立一体开放、公平竞争的市场交易秩序。

  电子招标投标系统三大平台

  按照“电子招标投标办法”的制度设计,电子招标投标系统按功能划分为三大平台架构:

  一是交易平台。使用数据电文形式完成招标投标交易全流程的技术载体。有三类主体建设运营交易平台,依据技术和数据标准建设运营,开放对接、平等竟争, 招标人自主选择。按照市场化专业化集约化方向发展。

  二是公共服务平台。 通过互联网跨行业、 跨地区连接电子交易平台、 行政监督平台, 动态交互、一体共享市场交易信息的枢纽, 提供交易信息、 技术和专业的公共服务产品。坚持“政府主导、共建共享、公益服务”原则,定位“交易平台枢纽,公共信息载体,身份互认桥梁,行政监管依托”,实现市场信息共享和社会监督公共资源交易,国家、省和市三层公共服务平台 。

  三是行政监督平台。行政监督部门通过公共服务平台枢纽连接交易平台, 对相关招标投标交易项目在线实时行使监督职责,接受交易投诉挙报,是下达监督处罚指令的信息窗口, 可以与公共服务平台合并建设运行。

  促进行政监管职能与方式转变

  地方和行业公共资源招标投标交易的行政监管体系长期各自为政、 条块分割、 规则炯异、 管办不分、多头管理、责任不明、违法审批、越位监管的现状至今没有根本改观。

  这一行政监管体系既分割封闭了统一开放和公平竟争的市场交易体系, 又限制和削弱了市场交易主体的自主权利、 竞争能力、 法律责任和信用自律, 使行业难以建立政府与社会公众立体聚合监督及其联合惩戒机制,却为相关主体和监管单位弄虚作假、权力寻租并又推诿逃避相关责任提供了机会与条件, 最终导致难以依法确立和清晰界定招标投标交易主体应有的权利并严格追究相应法律责任。这是招标投标市场一系列无序竞争交易现象的深层次根源。

  可见,规范公共资源招标投标交易秩序,必须借助融合互联网大数据的力量,支持和推动政府监管服务理念、 职能和方式的转变, 通过落实放管服要求, 依法回归确立市场主体应有的权利和法律责任, 消除行政条块分割市场和权力违法干预交易行为。

  通过建立供给电子招标投标系统网络客观记录、一体互联、实时交互、聚合共享、全程跟踪、在线通道、真实公开和永久留痕市场交易主体资格能力、业绩和行为信用的市场信息公共服务体系, 为政府全面实行招标投标交易事中事后的在线、 永久追溯监督和大数据智能分析监督以及市场主体交易信用监督, 并充分发挥社会公众力量, 立体聚合和依法监督规范行政行为奠定技术基础 。

  确立市场交易主体地位和法律责任

  确立市场主体交易地位和法律责任,是建立健全市场公平竟争和自主交易机制的必要条件。通过建立电子招标投标系统及其市场信息一体共享的公共服务以及社会公众立体聚合监督体系,既为政府简政放权、转变传统交易监管职能和方式, 解除对市场主体微观交易行为的过度束缚;又可以有效消除市场交易主体弄虚作假,伪造资格能力业绩并逃避惩戒的机会空间, 从而为回归确立市场主体自主交易应有的权利地位、诚信自律、 法律责任和社会监督约束, 奠定必要基础条件。

  电子招标投标系统为消除地方违规设置 “人面+书面”注册验证的准入方式,也为今后取消市场主体资质资格许可认定后建立市场主体对交易对象能力信用实施自行评价、 自行采信和自担风险的市场信用自律评价机制奠定了基础。

  应当加快培育和维护市场主体成为一个资格能力健全和交易行为自律规范的现代法人治理结构, 能够按照交易项目自然属性的特定个性需求, 依法行使招标投标交易中的决策权利并承担相应的技术、 经济、法律风险和责任。

  建立市场化专业化电子招标投标交易机制

  按照公共资源交易的自然属性及工程交易的特性要求, 工程招标投标需要按单个项目需求完成一次非通用、非现货、非现钱、非现时的专业化定制方案交易。 因此工程电子招标投标交易, 不同于通用现货単子商务的简单钱货两清交易, 必须按照交易主体及其项目个性需求, 完成工程项目设计施工定制方案及其技术、经济、管理、质量、安全等竟争要素的专业匹配、 科学智能评价和优化选择交易。

  因此,“互联网+”招标采购相关政策均要求电子交易平台按照市场化、 专业化方向发展, 同时鼓励招标采购单位按照项目需求自主选择专业匹配的交易平台, 限制政府部门垄断和指定交易平台包揽电子交易业务。这是电子招标投标交易发展的生命活力,也是招标投标制度的本质要求。

  无专业分工即无精准专业服务。电子交易平台专业化是工程建设管理市场化分工日趋精细基础上、满足招标投标专业精准以及智能化交易服务的需要, 也是打破行政垄断、实现公平竟争、自主选择交易服务的需要。电子交易平台应当在全国网络体系内,按照市场需求合理布局与供应地区专业结构, 每个地区不需要专业齐全;一个交易平台也不限于一个专业,目前可以设置二个以上相似专业,渐进深化,逐步向集约化发展。

  各地区公共资源交易平台应当开放互联、公平竟争、自主选择和依法规范电子交易平台(系统), 并纳入公共资源交易服务和监督体系。公共资源交易服务机构所属的电子交易平台(系统)也应当从公共服务和监管体系中分离, 并转向市场化专业化运营, 目前至少可以向市场主体主动开放制作合成招标文件与清单报价等交易工具软件和数据接口, 并逐步标准化。

  招标人或其代理服务机构可以结合自身定位自建、 联建或者租赁使用电子交易平台,也可 以选择研发和优化集成专业、轻便、低价的交易工具标准软件, 并自行选择对接并提供交易服务的电子交易平台。此, 既可以实现招标采购代理服务电子化、专业化、个性化转型升级, 又可以推动公共资源电子交易系统在现实基础上向市场化、专业化、集约化转型发展。