供给侧结构性改革背景下评标制度的更新设计

口文／吴强

  我国改革开放后实行的招标投标，30多年来取得了巨大成绩，同时也掩盖着一些与市场经济根本要求相悖的问题。在经济发展新常态下，招标投标应当按照“使市场在资源配置中起决定性作用”的根本要求，围绕提高资源配置效率的终极目标，进行一系列以问题为导向的供给侧结构性改革。主要包括：政府招标投标制度供给侧改革、招标人优化产业（产品）结构需求侧改革、投标人提高产品质量供给侧改革、招标代理机构提升服务供给侧改革等。

  最近，招标投标市场接二连三发生“一元钱中标”“零元钱中标”案例及“西安地铁三号线问题电缆”事件，引发业界对“最低评标价法”是非曲直的热议。在十二届全国人大常委会第二十八次会议上，招标采购的“低价中标”问题也受到询问。超低价中标的怪象频发，看似是评标方法出了问题，其实是招标投标活动中长期被忽视的评标制度、评标委员会、评标专家三个方面存在的问题浮出了水面，暴露的是评标制度缺陷、制度执行偏离和招标投标市场失灵的真相。倒逼我们要在供给侧结构性改革的背景下，思考如何更好地重新设计评标制度，保证评标工作的科学性，提高招标投标配置资源的效益。

  一、顶层评标制度初始设计的瑕疵与不足

  为体现具有中国特色社会主义市场经济招标投标的特点，增强公权力对依法必须招标项目的管制，我国2000年颁布实施的《招标投标法》中，设计了以评标委员会为主导的评标制度。评标委员会成员以社会上的经济、技术专家为主，是招标项目评标阶段的工作载体。顶层评标制度对其进行了规范和约束，包括评标委员会的组成有法定的程序、担任评标专家有法定的资格条件、评标专家有法定的权利义务、评标程序有法定的要求、评审结果有法定的效力、评标专家违法有法定的罚则等。

  经过长达17年的招标投标实践验证，现行评标制度囿于长期计划经济体制束缚和设计者理性局限，更多考虑的是节省投资、提高项目质量、防止招标人腐败，并没有达到“使市场在资源配置中起决定性作用”的认识高度。因此，评标制度存在着侵犯市场主体权利的“硬伤”，还有一些与当前经济发展新常态不相适应的地方，影响了资源配置的效益。譬如：

  1．设定的评标专家资格条件存有漏洞。《招标投标法》第三十七条第三款规定，评标委员会的专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。其中，“从事相关领域工作满八年～具有高级职称”两个条件清楚明白，“具有同等专业水平”却很难把握。立法原意是为少数已达到与本专业具有高级职称的人员相当的水平，又具有丰富的实践经验，但因某些原因尚未取得高级职称的专家，留出破格进入评标委员会的渠道。理应为新兴行业、前沿技术领域（如早年IT行业，现在的纳米、石墨烯等行业）里的少数青年才俊和个别突出人才。但因“同等”难以量化、最难把关，在建立评标专家库的实际工作中，“同等”反倒成为大量不具备高级职称的各种人员进入评标专家库的“通道”，变成制度漏洞。这是造成目前评标专家队伍整体业务水平、业务素质参差不齐的一个重要原因。近日，新的政府采购评审专家条件，还将专家资格调低为具有中级专业技术职称或同等专业水平，更值得商榷。如是这样，带来的直接后果是降低了评标专家队伍总体专业技术水准，保证评标工作质量、优化资源配置又从何谈起？

  2．“一般招标项目”和“特殊招标项目”界定含糊。《招标投标法》第三十七条规定，招标人依法组建评标委员会，一般招标项目可以在专家库内，采取随机抽取方式确定；特殊招标项目可以由招标人在专家库内直接确定。《招标投标法实施条例》（简称《条例》）第四十七条进一步对特殊招标项目做了界定，即指技术复杂、专业性强或者国家有特殊要求。这个补充说法似乎不再含糊其辞，但仅凭“技术复杂、专业性强”这样的泛泛概念，实践中还是见仁见智，依然无法区分一般招标项目和特殊招标项目。尤为重要的是，在《条例》颁布后，招标项目属于“一般招标项目”，还是“特殊招标项目”，不仅决定了评标委员会组建的方式，并且左右着“最低评标价法”和“综合评估法”的选用。对同一个招标项目而言，不同的评标委员会和不同的评标方法，产生的结果肯定不同，其最终影响的还是资源配置是否合理、是否有效。

  3．随机抽取方式确定评标委员会的非科学性。《条例》第四十六条规定，除特殊招标项目外，依法必须进行招标项目的评标委员会专家，应当从评标专家库内以随机抽取方式确定。显然，制度设计者只是从“技术”一个维度，区分“一般招标项目”和“特殊招标项目”，并认为一般招标项目就是简单项目，对评标委员会的评标专家采取随机抽取，就可以胜任评标工作。其实，从科学的角度讲，这条制度规定至少涉及项目管理理论、采购理论和概率论。既然招标项目是“项目”，就必然具有项目的独特性、一次性特征；既然是招标采购，就要在遵循专业、批量、时机、范围等采购原则的同时，对不少于3家投标人的产品性能、质量、价格、寿命周期、供货渠道、售后服务等情况，进行多维度比较择优；既然需要评标，无论采用何种评标方法，都要涉及技术问题、经济问题、法律问题，都要由评标委员会完成评标任务，就不应对评标专家知识体系、职业素养的要求有任何降低。按照概率理论，采取“随机抽取”评标专家，评标的结论必然产生随机现象。现实情形的“评标专家库”，散落在各地各部门及招标代理机构。“入库”的评标专家，没有全面统一的审查尺度，加之“同等”的滥用，导致库内评标专家个体差异太大，被抽取专家与所评审项目不匹配的概率也很大。

  对一个具体招标项目，招标人各种需求在招标文件中固定，投标人各种供给在递交投标文件后既定，评标办法和标准事先公开设定，即在“三定”的客观条件下，如因采用随机抽取评标专家，使得最后评标结论随机成为可能出现情况中的任何一种，这对招标投标这样广泛竞争且严谨的经济、技术、管理兼具的工作来讲，很不科学。尤其是仅为防止招标人直接确定评标专家可能带有的倾向，明知“随机抽取”会产生“随机结果”的弊端，仍然牺牲资源配置效益，去强制规定必须“随机抽取”评标专家，实不可取。

  4．招标人终身负责与评委会临时任务之间责任失重。在建设工程领域，对建设单位法定代表人，早有原国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设[1996] 673号，已废止）的要求，项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值，实行全过程负责。近有住建部《建设单位项目负责人质量安全八项规定（试行）》（建市[2015] 35号），项目法人对工程质量需承担终身责任。

  对国有企业或国有控股企业投资的建设项目来讲，绝大部分是依法必须招标项目，即建设项目的设计、施工、监理、重要材料、设备的采购都需要招标。但在招标工作中，招标人的自主权、决策权等应有的权利又被招标制度或明或暗地部分剥夺，造成责权利不对等。仅就评标制度分析，《条例》第五十五条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。这条规定减损了《招标投标法》赋予招标人的“以评标委员会提供的评标报告为依据，对评标委员会推荐的中标候选人进行比较，从中确定中标人”的原有权利。《条例》设计的评标制度，使评标委员会在无例外情况下成为“定标委员会”，而对建设项目担负终身责任的招标人从此失去了实际定标权。在“评标委员会”中，社会评标专家是评标工作的主体，他们和所评审项目是没有利益关联，但“评标委员会”也不对评标结论承担法律责任。中标结果是每次招标投标竞争后的结果，是多方投入人力、物力、财力角逐后的项目资源配置，事关重大。将一个评完标就解散的不承担民事责任的评标委员会，在几小时内形成的评标结论，作为中标结果，最终还要招标人承担后果，真是悖谬。评标制度为防止招标人、投标人可能存在的这样那样情况，想方设法地加了诸多限制，但却不重视评标专家中也发生过与投标人串标的“窝案”，不加设防地相信临时性的“评标委员会”的评标结论，直接引用其作为中标结果，把项目法人应有的权利撇在一旁，这不是真正地对国有资金负责。

  二、评标制度在实际工作中扭曲执行

  制度是一种“人为的事物”，政府作为制度供给的主体，在市场经济中也是“经济人”，存在自利性。现在，各地、各部门与《招标投标法》及其实施条例配套的规章、规范性文件中，局部利益、部门利益明显，不当干预、侵权现象普遍，形成招标投标制度冲突、制度失衡。在评标制度方面，顶层评标制度的一些缺陷和瑕疵也被低层级制度放大，并在实际执行中严重偏离评标制度，造成实践中大量的招标项目评标工作质量不高，很多资源被误配、错配。

  1．“最低评标价法”成为唯一的评标方法。招标文件中的“评标标准和方法”，是评标专家评标时的唯一依据，这是评标制度中的一个重要原则。招标文件编制是否合法、合理，是否满足采购需求，对招标结果具有根本性影响。评标标准和方法这把“尺子”，是否科学合理，误差大小，也必然会影响到评标结果。招标人在建设项目招标前，要有一批工程技术、财务人员分析市场、研究建设方案、分析实施方案、估算建设投资、预测现金流量、分析财务可行性等。对招标项目是采用最低评标价法合理还是综合评估法合适、最低评标价法中的偏差折价多少、综合评分法中的评标因素量化分值大小，招标人最具有发言权。因此，《招标投标法》将提出评标方法和标准的权利赋予了招标人。

  但是，一些地方政府连招标人选择评标方法和评标标准这点最基本的权利都要干预，他们忽视工程项目唯一性、一次性、明确性、约束性、复杂性的特征，强制要求招标项目一律采取最低评标价法。“权力”还在制作评标标准的“游戏软件”，对应由招标人根据项目需要自主确定的评标标准，设置许多条条框框，例如规定一个随机抽取的K值，评标基准价规定为所有投标人投标价格的算术平均值乘以K值。这种没有项目管理的科学原理、游戏般规则下的招标投标，忽略的是招标投标配置资源的作用。

  2．“随机抽取评标专家”变为唯一方式。《招标投标法》用“一般招标项目可以采取随机抽取方式，特殊招标项目可以由招标人直接确定”，对评标专家的产生做了规定。在法律条文中，“可以”是一个选择词，是能这样也能不这样。招标大法给予了招标人或抽取或选取评标专家的权利。但许多地方，却剥夺了招标人应有的权利，刚性地规定招标项目一律由公共资源交易中心随机抽取评标专家，使得“随机抽取评标专家”产生的负面效应进一步扩大化。

  3．“随机抽取”伴随的“随意评标”。由于随机的不确定性，在实际工作中，许多随机抽取到的评标专家知识结构、专业特长与所评审的项目并不相符，或者对政策法规不熟悉，他们只得滥竽充数，评标时就是找瑕疵，动辄废标，使评标委员会成为“废标委员会”。还有一些地方，规定招标人代表不得成为评标委员会成员，明显违反《招标投标法》不说，评标专家连招标项目来龙去脉和重要的采购需求都弄不清楚，专家评标需要的信息不对称，犹如“盲人摸象”式的评标。也有少数评标专家不坚持原则，不讲职业道德，评标时不是认真研究和熟悉招标项目的性质和特点、主要技术要求以及招标文件中规定的商务条款和合同文件，而是迎合招标人、招标代理机构的不正当要求，敷衍了事，使评标成为“快餐”式的评标。有的专家业务素养不高，还有少数专家年龄太大、知识陈旧、记忆力衰退，对前沿的专业技术问题说不清楚，采用电子评标后又不熟悉电脑，工作效率很低。

腾讯云一分钱中标厦门政务云、四川久远银海软件0元中标贵州省机关事业单位工资管理信息系统等，就是评标专家专业技术水平不高、招标投标法律意识不强、评标工作中责任心不够，马虎评标、随意评标的明证。

  4．片面要求评标专家独立评标。

  评标委员会法定人数为5人以上单数的立法本意，就是以便于各成员评审意见不一致时，可按照多数通过的原则产生评标委员会的评审结论，推荐中标候选人或者直接确定中标人。许多地方错误理解了评标专家独立评标，规定评标专家在评标时不得进行讨论，有些地方甚至在评标室装有监控设施，或者搞成隔断，不允许专家互相交流。招标项目千差万别，采购需求因项目而异，作为评标委员会的成员，没有哪位专家是全能的。评标委员会本身就是“由招标人的代表和有关技术、经济专家等方面的专家组成”，试问，技术专家能够评经济标的、经济方面的专家能够评技术标的吗？这样的所谓“独立评标”，能有什么评标质量？对评标中出现的重大问题，应在专家充分讨论后，由各位评标专家不受任何干扰地独自提出个人意见，并承担个人责任，这才是对独立评审的正确理解。

  三、新形势、新要求下的评标制度更新设计

  招标投标是市场经济条件下一种透明有序、有组织的竞争交易方式，其经济作用除了微观上为每个招标企业、投标企业降低交易成本、提高资金使用效率、促进企业技术进步外，宏观意义在于推进市场良性竞争，使资本在竞争中流动、技术在竞争中提高、市场在竞争中发育，最终达到资源在竞争中优化配置。这是招标投标的真谛，是我国推行招标投标制度的根本目的。

  在经济发展新常态下，提高招标投标市场配置资源的效益，需要在招标投标活动中，解除束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律发挥作用的弊端。招标投标制度作为规范招标投标行为的准则，本身也应当在供给侧结构性改革的要求下与时俱进。特别是涉及最终资源配置的评标制度，必须从“重程序、轻结果”转变为“重质量、重结果”的制度安排。要根据制度设计应遵循的普适性、效率、激励相容、帕累托改进等一般原则，针对“入库”评标专家业务素质参差不齐、评标委员会评标质量缺少制度约束、招标人应有的采购决策权未能到位、围标串标多发频发四个影响资源配置效益的重大问题，在《招标投标法》的框架内，以制度修复和制度创新为要领，更新设计评标制度。其设计的四个要点是：

  1．堵塞评标专家“同等专业水平”的制度漏洞。对入库的评标专家而言，本人应是某个行业的专业技术精英和骨干，专业技术水平高、实践经验丰富。评标工作，就是需要各位评标专家发挥各自专长，利用个人的职业技能，公正、合理、科学地评定出中标候选人。在招标项目中，投标人都是在市场中激烈竞争，并能够在优胜劣汰的环境中生存发展的企业，本身就很了不起，企业一定有很多管理行家、技术高手。他们的投标，让不具备高级技术职称的“同等专业水平”的所谓“专家”评标，好似“学生”在评价“老师”水平高低、孰优孰劣。招标投标是经济技术活动，尤其是技术问题来不得半点虚假。评标质量的高低，取决于每位评标专家的专业技术水平、法律意识和职业道德。因此，“同等专业水平”不应该成为制度规定，必须堵塞这个制度漏洞，取消评标专家“或者具有同等专业水平”的资格条件。

  2．增设评标委员会责任追究制度。在整个招标过程中，招标文件的编制、评标办法和标准的设定以及评标工作是三大关键环节，评标工作更是招标采购的核心环节。评标委员会最终的评标结果，事关整个招标投标活动公开、公平、公正的竞争原则，关系到能否保护国家、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益。具体到每个招标采购项目，也关系到能否保证项目质量、优化配置资源、实现招标人最大经济效益。评标委员会只是一个临时性组织，评完标就解散，评标结果的好坏、评标的责任很难追究。评标委员会权利、责任不对等也是评标专家滥用“自由裁量权”的原因之一。现行评标制度虽然对评标专家个人有违法的追究责任，但是对评标委员会这个临时集体却没有相应责任的追究制度。毕竟专家违法现象是极少数，而评标中失职、失察、失误、失信等行为会经常发生，这些过失直接影响评标质量。评标制度更新设计时应当填补这个方面的制度空白：一是在中标候选人公示的同时，公布评标委员会成员名单，让评标专家接受社会公众的监督；二是一旦投标人对招标项目的异议、投诉理由成立，如果是评标委员会的过错，则应问责、追责，所有成员必须承担责任，退还当次评审专家费，一定范围通报批评，停止评标专家资格一年。

  3．修复招标人应有的招标采购权利。政府和市场的关系，是我国经济生活中长期没有正确处理好的问题。在招标投标活动中，公权力同样对招标人应有的权利进行不当干预。尤其是国有企业一定数额以上的采购，被纳入依法必须招标项目后，出于防止腐败的目的，其采购供应链管理中应有的完整权利受到制度供给抑制和侵犯。习近平总书记反复强调“国有企业是国民经济发展的中坚力量”，我们的国有企业要在与不同所有制的市场主体的竞争中，使国有资产保值增值。在招标采购工作中，我们应当充分尊重国有企业应有权利，绝不能以他们有“倾向性”为由，去抑制国有企业改造客观世界的主观能动性。在评标制度的更新设计中，必须解放思想，尊重科学，尊重市场主体，按照不能差别对待的普适性原则，修复招标人、国有企业在招标采购中被肢解的权利：一是废除“一般招标项目”“特殊招标项目”提法，以解除对招标人组建评标委员会和选用评标方法的两个制度约束。允许招标人根据项目具体特点和采购需求，在两种评标方法中选择一种评标方法，可以从专家库中随机抽取评标专家或直接确定评标专家。二是废止《条例》第五十五条“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人”的规定，让招标人定标的权利回归到《招标投标法》第四十条第二款“招标人根据评标委员会提出的书面报告和推荐的中标候选人确定中标人”。以上修订内容都是基于项目管理的科学性、招标人的责权利统一的考量，使评标制度内在地联结新形势、新要求下的评标制度更新设计堵塞评标专家“同等专业水平”的制度漏洞增设评标委员会责任追究制度修复招标人应有的招标采购权利针对围标、串标等问题进行制度创新建设项目法人制、项目质量终身责任制等其他制度安排。

  4．针对围标、串标等问题进行制度创新。围标、串标问题，对提高招标投标配置资源的效益破坏性最大。围标、串标屡禁不止的根本原因是诚信缺失。但评标制度中，也有几个技术性的诱因：一是《条例》第五十五条中的“排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金……招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人”规定，排名第一的中标候选人，不需要原因就能够放弃中标，或者说满意就签订中标合同，不满意就不接受合同，就可以依次选第二名中标，为围标、串标留下了操作空间。二是《招标投标法》第十九条规定的招标文件应当包括招标项目的评标标准，这样的制度安排相当于把“标准答案”事先告知潜在投标人，诱发不法投标入围绕如何得高分、满分而去弄虚作假。三是实践中，大量的招标项目采用以投标人投标平均价得最高分的评标标准，诱导了缺乏商业道德的投标人沆瀣一气，抱团结伙在某个价格区间集中报价，形成围标、串标。上海最近破获一起“串通投标”团伙案，在今年1月上海一项市政工程招标中，90多家投标公司里竟然有80多家公司的背后由一个陆某为首的势力在控制，以确保他们以期望的价格中标，手法就是花数万元“小费”，在行业内找一批公司把标的围起来投标。

  因此，在评标制度更新设计中，应当不允许中标候选人无正当理由放弃中标。同时对评标标准，既可以在招标文件中载明，也可以在唱标前公布。作为制度创新，评标标准在唱标前公布，有利于潜在投标人在不知道评标标准前，更多地根据自己的实际情况编制投标文件，也限制了招标人在唱标后，再根据报价情况设定评标标准的不公平行为。实践中，全国电力系统的招标项目，普遍采取截标后、唱标前公布详细评标标准的做法，形成了更加真实的公平竞争，效果很好。此外，还要在评标制度更新设计中，鼓励采用最低有效投标报价得最高分的评标标准。

  招标投标的根本属性是经济技术活动，必须遵循客观经济规律。在供给侧结构性改革背景下，评标制度更新设计的出发点，是提高评标委员会供给的评标结果水平，从而保证招标采购的质量。指导思想上，要牢牢把握“提高资源配置效益”的总要求，尊重科学、尊重技术、尊重市场规律、尊重招标人主观能动性。落脚点首先是要严把专家入库关，保证评标专家高水准的职业素养；其次是激发市场主体活力，保证招标人自主选择评标方法、自主制定评标标准、自主确定评标委员会组成方法以及最终的实际定标权利；第三是避免权力无端干预，保证招标投标最终结果，满足采购项目的功能需求，满足采购人的使用要求。