王周欢:87号令31个亮点应关注

 阅前提示：此文作者是参与18号令修订、作为87号令起草人之一的上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢。全文从我国政府采购制度发展设计初衷及背景出发，结合招投标框架体系，从横向纵向对87号令进行解读，全面具体、深入细里，对于实践中准确理解和适用87号令很有帮助。

  《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）已于2017年7月11日颁布，较之原先的财政部18号令，删除了36条，新增了34条，修订了54条，修订范围之广、力度之大，可谓重构了政府采购货物和服务招标投标的程序性规范。87号令力求与《政府采购法实施条例》衔接一致并细化实化，更加具有可操作性；同时在总结货物服务招投标实践经验的基础上，充分吸纳了财政部此前颁发的一系列规范性文件内容，并进行了制度创新；此外，还吸收了招标投标的有益做法，进一步促进与《招标投标法》及其实施条例的协调一致。87号令将于2017年10月1日起实施，如何全面把握这一最新规章制度？政府采购信息网/报此次邀请到了业界知名专家王周欢，就87号令对18号令修订及新增的条款进行深入的梳理分析，以期帮助业界更好理解与适用87号令。

  1.关于适用范围

  ——政府采购货物服务招投标87号令第二条规定，本办法适用于在中华人民共和国境内开展政府采购货物和服务招标投标活动。

  由于《政府采购法》对货物和服务的招标投标未作完整的程序性规定，在《政府采购法》实施后，为规范政府采购货物和服务的招标投标，急需制定政府采购货物和服务招标投标管理办法，于是财政部于2004年8月颁布了18号令。18号令的实施，对规范政府采购货物和服务招标投标起到了巨大的作用。基于政府采购货物和服务招标投标的特殊性，《招标投标法实施条例》第八十四条规定，政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。87号令在18号令的基础上进行修订和完善，对于政府采购货物和服务的招标投标作了完整的规定。

  根据《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《条例》第二十五条规定，政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。87号令仅适用于货物和服务的招标投标，政府采购工程项目不适用87号令。

  2.关于招投标当事人

  —取消“招标采购单位”说法

  招标投标法律关系中的当事人一般为招标人和投标人。根据《招标投标法》规定，招标人是提出招标项目、进行招标的法人和其他组织；投标人是响应招标、参加投标竞争的法人和其他组织。在政府采购货物和服务招标投标中，采购人是招标人，供应商是投标人。采购代理机构与采购人的关系是委托代理关系，采购代理机构是代理人，采购人是被代理人，根据代理法的一般原理，代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。

  18号令将采购人及采购代理机构统称为“招标采购单位”，而87号令对此不再作统称表述，在条款中分别表述为“采购人”、“采购代理机构”或是“采购人或者采购代理机构”，这样可以进一步明确各自的责任和应当共同承担的责任，有利于落实政府采购的责任主体。

  3.关于采购人内控建设

  —明确七个重点环节

  《条例》第十一条规定，采购人应当建立政府采购内部管理制度，而87号令第六条明确了采购人建立政府采购内部控制的重点环节，要求采购人在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等7个重点环节加强内部控制管理。

  《条例》实施后，财政部高度重视政府采购内部控制制度建设，于2016年6月印发了《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号），明确了政府采购内部控制制度的责任主体，内部控制制度建设的基本原则、主要目标、任务和措施。

  4.关于项目属性界定

  —优先查询分类目录，兼顾项目实施效益

  在采购实务中存在混合项目的情况，即一个项目中包含货物、工程、或者服务中两种属性以上的内容，这时对于这类项目属性的界定常发生争议。而项目属性的确定对实务操作非常重要，不仅影响项目的具体实施，特别是货物、服务与工程的属性界定，还涉及法律的适用问题。为此，87号令第七条规定，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。

  财政部于2013年10月印发了《关于印发〈政府采购品目分类目录〉的通知》（财库[2013]189号），并附《政府采购品目分类目录》，将政府采购项目分为了货物类、工程类和服务类，在这三大类下又细分了各级品目，相当完整与细化，所以在项目实施前难以确定项目属性的，应当查询《政府采购品目分类目录》。如果按照《政府采购品目分类目录》仍无法确定项目属性的，则按照有利于采购项目实施的原则确定，这是原则性规定，采购实践中由采购人按照项目具体情况确定。

  5.关于采购需求确定

  —采购人“市场调研+价格测算”

  《条例》的立法思路围绕“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革”，强调了采购需求与履约验收在采购活动中的重要性，并作了相关的制度安排，如《条例》第十一条规定采购人应当厉行节约，科学合理确定采购需求；第十五条规定采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。87号令第十条、第十一条和第十二条落实了《条例》的上述相关规定，要求采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，然后根据调查情况、资产配置标准等科学合理地确定采购需求，进行价格测算。根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价。同时规定了采购需求应当具备的七项主要内容。

  6.关于采购信息公开

  —扩大公开范围+细化公开内容

  《条例》实施后，财政部于2015年7月颁布了《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号），又于今年4月颁布了《财政部关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》（财库〔2017〕86号），基本落实了《条例》对于政府采购信息公开的要求。

  87号令对上述规范性文件的内容加以吸纳并进一步做出明确规定：

  第十三条增加了公开招标公告的内容，包括预算金额，设定最高限价的，还应当公开最高限价、采购人的采购需求、公告期限、采购项目联系人姓名和电话等。

  第十五条规定了资格预审公告的内容。

  第二十条增加六项招标文件的内容，分别是：①为落实政府采购政策，采购标的需满足的要求，以及投标人须提供的证明材料；②采购项目预算金额，设定最高限价的，还应当公开最高限价；③采购资金的支付方式、时间、条件；④投标有效期；⑤采购代理机构代理费用的收取标准和方式；⑥投标人信用信息查询渠道及截止时点、信用信息查询记录和证据留存的具体方式、信用信息的使用规则等。

  第六十九条增加了中标结果公告的内容，包括项目编号、地址和中标金额、主要中标标的名称、规格型号、数量、单价、服务要求、中标公告期限等。邀请招标采购人采用书面推荐方式产生符合资格条件潜在投标人的，还应当将所有被推荐供应商的名单和推荐理由随中标结果同时公告。同时要求，对未通过资格审查的投标人，应当告知其未通过的原因；采用综合评分法评审的，还应当告知未中标人本人的评审得分与排序。

  7.关于邀请招标的供应商

  —三种方式来确定

  邀请招标作为政府采购的法定采购方式之一，因其难以确定受邀请的供应商，故实践中较少为采购人所采用。根据《政府采购法》第二十九条规定，符合采用邀请招标采购方式的情形为：（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。18号令第十五条规定，通过资格预审方式随机选择三家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。但如果项目具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的，通过资格预审方式是难以确定供应商的。

  对此，87号令作了贴合实际的规定，在第十四条规定了三种确定邀请供应商的方式：（一）发布资格预审公告征集；（二）从省级以上人民政府财政部门（以下简称“财政部门”）建立的供应商库中选取；（三）采购人书面推荐。采购人以书面方式推荐受邀请供应商应该是符合邀请招标实际情形的，但在程序上应当有明确的规定，以防采购人权利滥用，所以87号令同时对从供应商库中选取和书面推荐产生符合资格条件的供应商备选名单数量和随机抽取方式与程序性作了具体要求。

  8.关于资格预审

  —制度趋向完善，澄清只邀请招标有资格预审的误区

  《条例》第二十一条规定了资格预审公告的媒体、主要内容和提交资格预审申请文件的期限。而87号令进一步完善了政府采购资格预审制度，如第十五条规定了资格预审公告的主要内容；第二十一条规定了资格预审文件的主要内容；第二十七条规定了资格预审文件澄清的要求。

  此外，87号令第十八条第二款还规定，公开招标进行资格预审的，招标公告和资格预审公告可以合并发布，招标文件应当向所有通过资格预审的供应商提供。澄清了以往实务操作中只有邀请招标才能进行资格预审的认识误区。

  9.关于差别歧视待遇

  —情形外延细化，授权书不得作资格要求

  《条例》第二十条规定了属于以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇的七种情形。87号令将有关对供应商实行差别或歧视待遇的情形进一步外延和具体化，第十七条规定：采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。禁止将企业规模条件作为资格要求或者评审因素，这有利于中小企业参加政府采购，落实政府采购促进中小企业发展的社会政策目标。同时规定不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，放宽了市场条件，鼓励供应商之间公平竞争。

  10.关于样品使用

  —限定使用情形，规定处理方式

  87号令第二十二条规定了依样品采购的要求，即采购人、采购代理机构一般不得要求投标人提供样品，但仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等特殊情况除外。所谓“主观判断”，就是需要通过感官认知对客体进行判断，一般适用于特殊定制的产品，不得扩大依样品采购的适用范围，避免增加供应商的负担。

  该条第二款规定，要求投标人提供样品的，应当在招标文件中明确规定样品制作的标准和要求、是否需要随样品提交相关检测报告、样品的评审方法以及评审标准。需要随样品提交检测报告的，还应当规定检测机构的要求、检测内容等。此外对样品的包装、运送和接收也应当在招标文件中明确规定。

  该条第三款规定了对样品的处置方式，即采购活动结束后，对于未中标人提供的样品，应当及时退还或者经未中标人同意后自行处理；对于中标人提供的样品，应当按照招标文件的规定进行保管、封存，并作为履约验收的参考。特别是对中标人样品的保管和封存，在依样品采购中，样品是进行履约验收的重要依据，如果中标供应商履约时所提供的产品与样品不符，应认定其未提供合同规定的产品，可以依《合同法》追究其违约责任。

  11.关于投标有效期

  —明确效力和作用

  87号令第二十三条规定，投标有效期从提交投标文件的截止之日起算。投标文件中承诺的投标有效期应当不少于招标文件中载明的投标有效期。投标有效期内投标人撤销投标文件的，采购人或者采购代理机构可以不退还投标保证金。

  实践中，招标文件通常都规定了投标有效期，而且规定投标人应当在投标文件中作出响应，未响应或未实质性响应的投标文件将做无效投标处理。但对投标有效期的性质、效力和作用，并没有深入的理解。根据合同订立的一般原理，招标文件为要约邀请，投标文件为要约，那么投标有效期即是要约的有效期限，要约人在要约有效期内受要约约束，并不得撤销要约，受要约人应当在要约有效期内发出承诺，否则承诺无效。依此合同订立的一般原理，投标人在投标有效期内不得撤销投标文件，否则无权收回投标保证金，招标人应当在投标有效期内发出中标通知。

  12.关于招标文件澄清修改

  —进一步完善澄清修改的内容和程序

  《条例》第三十一条规定了采购人或者采购代理机构对招标文件的澄清或者修改的程序性要求。87号令进一步完善了招标文件澄清或者修改的内容和程序。

  87号令第二十七条规定，采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或者修改，但不得改变采购标的和资格条件。同时，根据澄清或者修改的内容是否可能影响投标文件的编制而规定了不同的程序性要求：如果澄清或者修改的内容不影响投标文件的编制，澄清或者修改应当在原公告发布媒体上发布澄清公告。如果澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。

  13.关于终止采购活动

  —明确采购人不得擅自终止及依法终止的程序

  87号令第二十九条规定，采购人、采购代理机构在发布招标公告、资格预审公告或者发出投标邀请书后，除因重大变故采购任务取消的情况外，不得擅自终止招标活动。

  曾有学者认为，招标公告、招标文件为要约邀请，故对采购人、采购代理机构不具有法律约束力。对此，笔者不能苟同。招标公告、招标文件虽为要约邀请，然招标是合同订立的特殊方式，有专门的法律规范，为维护国家利益和公共利益，确保招标的严肃性，招标公告、招标文件应当对招标人具有法律约束力，除因重大变故采购任务取消情况外，不得擅自终止招标活动。

  87号令该条第二款规定了因重大变故采购任务取消所终止招标的程序性要求，即采购人或者采购代理机构应当及时在原公告发布媒体上发布终止公告，以书面形式通知已经获取招标文件、资格预审文件或者被邀请的潜在投标人，并将项目实施情况和采购任务取消的原因报告本级财政部门。已经收取招标文件费用或者投标保证金的，采购人或者采购代理机构应当在终止采购活动后5个工作日内，退还所收取的招标文件费用和所收取的投标保证金及其在银行产生的孳息。此处的孳息指法定孳息，即银行利息。

  14.关于同品牌竞标

  —同品牌同型号只能一家供应商参加

  采购实践中，多家代理商代理一家制造商的产品并参加投标的情况较为普遍，而业界对这种情况下如何计算供应商的家数存在颇多争议。早在2003年4月，财政部函复河北省财政厅，即《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》（财办库〔2003〕38号），其中确立了处理上述情形的基本要求。该复函指出，政府采购的竞争是指符合采购人采购需求的不同品牌或者不同生产制造商之间的竞争，原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投标人，为避免同一品牌同一型号产品出现多个投标人的现象，应当在招标文件中明确规定，同一品牌同一型号产品只能由一家供应商参加。如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的，应当作为一个供应商计算。

  87号令第三十一条吸纳了上述函复的规定，并根据不同的评审方法具体规定了供应商家数的确定方法：

  采用最低评标价法的采购项目，提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的，以其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标；报价相同的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个参加评标的投标人，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他投标无效。

  采用综合评分法的采购项目，提供相同品牌产品且通过资格审查、符合性审查的不同投标人参加同一合同项下投标的，按一家投标人计算，评审后得分最高的同品牌投标人获得中标人推荐资格；评审得分相同的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个投标人获得中标人推荐资格，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他同品牌投标人不作为中标候选人。

  采购实践中，对非单一产品采购项目是否适用上述规定存在较大争议。因此87号令该条第三款又规定，非单一产品采购项目，采购人应当根据采购项目的技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明。多家投标人提供的核心产品品牌相同的，按前两款规定处理。

  在适用中还应当注意，不论是最低评标价法还是综合评分法，如果提供相同品牌产品的不同投标人按一家计算之后供应商家数少于三家的，应当按照废标处理。

  15.关于投标文件接收

  —新增如实记录送达时间和密封情况的要求

  实践中，因采购人或者采购代理机构未如实记录投标文件的送达时间和密封情况，使得开标时因密封状况不符合招标文件要求而不予开标导致供应商质疑的情况时有发生。为此，87号令补充规定了采购人或者采购代理机构接收投标文件的有关要求。

  第三十三条规定，投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。采购人或者采购代理机构收到投标文件后，应当如实记载投标文件的送达时间和密封情况，签收保存，并向投标人出具签收回执。任何单位和个人不得在开标前开启投标文件。

  对于逾期送达或者未按照招标文件要求密封的投标文件，18号令规定为无效投标文件，但87号令中删除了这一规定，因投标文件未经评审，难以认定是否有效。

  16.关于串通投标

  —情形认定吸纳招投标做法

  《条例》第七十四条规定了恶意串通的七种情形，其中（一）、（二）、（七）属于供应商与采购人或者采购代理机构恶意串通的行为，（三）、（四）、（五）、（六）属于供应商之间恶意串通的行为，但上述恶意串通的行为在取证上均较为困难，故以往对串通投标的认定成为政府采购监督管理和行政处罚的一大难题。

  《招标投标法实施条例》第四十条规定了视为投标人相互串通投标六种情形，包括：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。上述规定的情形在实务中较容易调查取证与认定，而政府采购对供应商串通投标的认定与处罚，也大多基于上述情形。为使事实认定和行政处罚法律适用相一致，87号令将《招标投标法实施条例》第四十条的规定加以吸收，并于第三十七条中加以呈现和规定。

  17.关于投标文件撤回与撤销

  —明确撤回程序，规定撤销的法律后果

  撤回与撤销是两个法律概念，《招标投标法实施条例》第三十五条规定，投标人撤回已提交的投标文件，应当在投标截止时间前书面通知招标人。招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还。投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还其投标保证金。

  撤回是在投标截止前，即投标文件生效前的任何时候，投标人均有权撤回投标文件，但应当在投标截止时间前书面通知招标人；而一旦投标截止后，投标文件效力发生，在投标有效期内投标人就不得撤回投标文件了，如果撤销投标文件，则要承担相应的法律后果，即其投标保证金不予返还，或被列入不良行为记录名单。

  87号令吸收了《招标投标法实施条例》的上述规定并加以细化，分别在第三十四条和三十八条中规定了投标人撤回投标文件的程序性要求。投标人在投标截止时间前，可以对所递交的投标文件进行补充、修改或者撤回，并书面通知采购人或者采购代理机构。补充、修改的内容应当按照招标文件的要求签署、盖章、密封后，作为投标文件的组成部分。投标人在投标截止时间前撤回已提交的投标文件的，采购人或者采购代理机构应当自收到投标人书面撤回通知之日起5个工作日内，退还已收取的投标保证金。

  87号令第二十三条规定了在投标有效期内撤销投标的法律后果。投标有效期从提交投标文件的截止之日起算。投标文件中承诺的投标有效期应当不少于招标文件中载明的投标有效期。投标有效期内投标人撤销投标文件的，采购人或者采购代理机构可以不退还其投标保证金。

  18.关于开标现场

  —禁止评委会成员（包括采购人代表）参加

  开标是招投标活动的重要环节，87号令对18号令第三十八条和第三十九条作了如下两方面的修订。

  ①18号令第三十八条第二款规定，招标采购单位在开标前，应当通知同级人民政府财政部门及有关部门。财政部门及有关部门可视情况到现场监督开标活动；87号令三十九条第二款修订为：采购人或者采购代理机构应当对开标、评标现场活动进行全程录音录像。录音录像应当清晰可辨，音像资料作为采购文件一并存档。

  财政部门对采购活动实施监督是其法定职责，但财政部门难以对所有项目都进行现场监督，所以要求采购人或者采购代理机构应当对开标、评标现场活动进行全程录音录像，且要求录音录像应当清晰可辨，并作为采购文件一并存档，这有利于财政部门的监督检查。

  ②开标的参加人员，18号令第三十九条规定开标由招标采购单位主持，采购人、投标人和有关方面代表参加；87号令第四十条规定，开标由采购人或者采购代理机构主持，邀请投标人参加。评标委员会成员不得参加开标活动。

  注意：这里有两个方面的修订和补充。

  一是将“采购人、投标人和有关方面代表参加”修订为：“邀请投标人参加”。这一修订与《招标投标法》第三十五条规定一致。采购实践中，因投标人未参加开标而不予开标的情况时有发生，而邀请投标人参加开标后，至于投标人是否参加开标就并不影响开标了。这体现在87号令第四十二条第三款的规定中，即投标人未参加开标的，视同认可开标结果。

  二是明确规定评标委员会成员不得参加开标活动。这里的评标委员会包括采购人代表，参加开标的采购人不得再作为采购人代表参加评审活动。87号令六十六条规定，采购人、采购代理机构应当采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下进行。

  19.关于资格审查主体

  —由“评标委员会”变为“采购人或者采购代理机构”

  根据18号令第四十四条和第五十四条规定，资格性检查应属于评标委员会的工作职责，但87号令中将这一职责赋予了采购人或者采购代理机构。

  87号令第四十四条规定，公开招标项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。应当说87号令的这一规定，对评审工作作了较大的调整。《条例》和87号令对于资格预审由谁来审查均未作明确规定，在资格后审阶段，87号令第四十四条明确规定了采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查，这赋予了采购人、采购代理机构进行资格审查的职责。

  那么，采购人、采购代理机构如何进行资格审查？对于这个问题，在87号令实施之前业界就应该有了比较一致的认识。资格审查是评审工作的重要环节，事关投标人能否进入评标，极易引起争议并引发质疑投诉，所以采购人、采购代理机构应当有充分的准备，未雨绸缪。我们认为，采购人、采购代理机构应当组成审查小组进行资格审查，审查小组的组成人员由采购人、采购代理机构自行确定，亦可参照《招标投标法实施条例》第十八条规定，按照评标委员会及其成员的规定组成。

  20.关于评标组织工作

  —明确了采购人或代理机构的十项职责

  《条例》第十二条规定了集中采购机构应当组织政府采购活动，但对采购人、采购代理机构如何组织评审工作未作明确规定。在实务操作中，采购人、采购代理机构对于如何组织评审，以及在评审工作中应当履行哪些职责于法无据、无所适从。

  鉴于此，87号令第四十五条具体规定了采购人或者采购代理机构负责组织评标工作时应当履行的十项职责，其中第（七）项规定采购人、采购代理机构应当维护评标秩序，监督评标委员会依照招标文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审，及时制止和纠正采购人代表、评审专家的倾向性言论或者违法违规行为；第（八）项规定采购人、采购代理机构核对评标结果时，有87号令第六十四条规定情形的，要求评标委员会复核或者书面说明理由，评标委员会拒绝的，应予记录并向本级财政部门报告。这赋予了采购人、采购代理机构组织评审工作的重要职责。

  《条例》第四十二条规定，采购人、采购代理机构不得向评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明。但实践中采购人在评标前说明项目背景和采购需求应当是合理且是必要的，不能一概将采购人说明项目背景和采购需求都认为是倾向性、误导性的解释或者说明。为此，87号令第四十五条第二款规定，采购人可以在评标前说明项目背景和采购需求，但说明内容不得含有歧视性、倾向性意见，不得超出招标文件所述范围。说明应当提交书面材料，并随采购文件一并存档。这为采购人合理说明项目背景和采购需求提供了法律依据。

  21.关于评委会组成与产生

  —采购人不派代表的，评委会组成不合法；1000万元以上项目，评委会成员需7人以上

  87号令第四十七条规定了评标委员会的组成人员和数量。评标委员会由采购人代表和评审专家组成，成员人数应当为5人以上单数，其中评审专家人数不得少于成员总数的三分之二。实务操作中，常有采购人放弃参与评审权利的情况发生，评标委员会成员全部由评审专家组成，这种做法不符合法定的人员组成结构。

  对于评标委员会成员人数应当为7人以上组成的采购项目的情形，87号令也作了一些调整：一是采购金额由18号令规定的300万元提高到了1000万元；二是增加了采购项目社会影响较大的情形。

  此外，87号令删除了18号令中“招标采购单位就招标文件征询过意见的专家，不得再作为评标专家参加评标”的规定，同时增加了评审专家产生的方式，包括随即抽取和自行选定两种方式，并在第四十八条中作了规定，即采购人或者采购代理机构应当从省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中，通过随机方式抽取评审专家。对技术复杂、专业性强的采购项目，通过随机方式难以确定合适评审专家的，经主管预算单位同意，采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。

  22.关于评标方法

  —删除性价比法，衔接《条例》并与国际做法保持一致

  18号令第五十条规定，货物服务招标采购的评标方法分为最低评标价法、综合评分法和性价比法。18号令第五十一条规定，最低评标价法，是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法，即在全部满足招标文件实质性要求的前提下，依据统一的价格要素评定最低报价，以提出最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。实际工作中常用的评标方法是最低评标价法和综合评分法，这也是《招标投标法》所确定的评标方法，国际招标中的评审方法也大多是最低评标价法和综合评分法，性价比法均较少采用。因此，根据招标采购实践和招标评审惯例，《条例》第三十四条中将政府采购招标评标方法规定为了最低评标价法和综合评分法这两种，且明确规定，最低评标价法是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。为与上位法保持一致，18号令规定的评标方法急需修订。

  对此，87号令对18号令的评标方法作了调整：第五十三条规定，评标方法分为最低评标价法和综合评分法；第五十四条规定，最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且投标报价最低的投标人为中标候选人的评标方法，这与《条例》保持了一致，实现与上位法的衔接；第五十五条规定了综合评分法中评审因素的设定范围，以及评审因素的细化和量化的要求，避免评审因素和分值设定过于宽泛导致评标委员会和评审成员自由裁量过大所出现的评分畸高畸低现象，保证综合评分的客观公正。

  87号令第五十九条规定了投标报价的修正规则和要求，即投标文件报价出现前后不一致的，除招标文件另有规定外，按照下列规定修正：（一）投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准；（二）大写金额和小写金额不一致的，以大写金额为准；（三）单价金额小数点或者百分比有明显错位的，以开标一览表的总价为准，并修改单价；（四）总价金额与按单价汇总金额不一致的，以单价金额计算结果为准。开标一览表属于开标时唱标的内容，具有法律约束力。

  修正后的报价应当采用书面形式，并加盖公章，或者由法定代表人或其授权的代表签字确认后产生约束力。投标人不确认的，其投标无效。

  23.关于低价投标认定

  —由“低于成本”改为“低于其他投标人报价”

  关于对低价投标的认定与处理，政府采购相关法律法规和规章均未作出明确规定，这导致在政府采购活动中供应商低价投标难以认定与处理，恶性的低价中标严重影响了政府采购的市场竞争秩序。

  《招标投标法实施条例》第五十一条规定，投标报价低于成本的，评标委员会应当否决其投标。《评标委员会和评标办法暂行规定》（七部委令第12号，2013年4月修订）第二十一条规定，在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，其投标应作废标处理。这一做法对于低价投标的认定是行之有效的，可以比较有效地遏制低价竞标。87号令将这一做法加以吸收，并根据货物和服务招标投标的特点加以完善后，呈现在第六十条中。

  87号令第六十条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。这一规定为认定与处理低价投标提供了法律依据。

  24.关于评委会行为

  —在《条例》规定基础上又提出了七项“禁止”

  《条例》第四十条规定，政府采购评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密；第四十一条规定，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。《条例》中的上述规定，明确了政府采购评审专家参加评审活动的基本要求和评审原则。

  87号令第六十二条在《条例》上述规定的基础上，进一步规定了评标委员会及其成员参与政府采购项目评审时七项禁止性行为，如存在其中第一至五项行为之一的，其评审意见无效，采购人或其委托的采购代理机构可以重新组建评标委员会重新评审。

  25.关于重新评审情形

  —衔接《条例》并吸收69号文的具体做法

  《条例》第四十四条规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。

  早在2012年6月财政部印发的《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号，以下简称“69号文”）中，就基于政府采购评审工作实际中的问题，对政府采购评审职责和评审工作纪律作了具体规定。关于重新评审，69号文规定，评审结果汇总完成后，采购人、采购代理机构和评审委员会均不得修改评审结果或者要求重新评审，但资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经评审委员会一致认定评分畸高、畸低的情形除外，这明确规定了重新评审的范围。69号文在规范政府采购评审活动发挥了重要作用，但作为规范性文件，其法律效力有限。

  根据《条例》的要求和69号文的具体做法，87号令第六十四条规定了重新评审的情形，包括：（一）分值汇总计算错误的；（二）分项评分超出评分标准范围的；（三）评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的；（四）经评标委员会认定评分畸高、畸低的。此外，87号令还进一步明确了复核和重新评审的程序性要求，评标报告签署前，经复核发现存在以上情形之一的，评标委员会应当当场修改评标结果，并在评标报告中记载；评标报告签署后，采购人或者采购代理机构发现存在以上情形之一的，应当组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，书面报告本级财政部门。重新评审是基于对评审错误的纠正，故应组织原评标委员会进行重新评审以纠正错误，不能重新组建评标委员会进行重新评审。

  26.关于停止评标

  —规定了两种情形

  87号令第六十五条规定了评标委员会应当停止评标工作的情形：一是评标委员会发现招标文件存在歧义、重大缺陷导致评标工作无法进行；二是招标文件内容违反国家有关强制性规定的。存在上述情形的，评标委员会应当停止评标工作，与采购人或者采购代理机构沟通并作书面记录。采购人或者采购代理机构确认后，应当在修改招标文件后重新组织采购活动。

  27.关于重新组建评委会

  —评委会及其成员出现四种情形时启用，是87号令的一大亮点

  采购实践中，常因评审活动违法违规而致废标并重新开展采购活动，居高不下的废标率，严重制约了政府采购的效率。87号令对此作出了应对性规定，即区分评审活动的违法违规情形，因评标委员会或者其成员的违法违规认定其评审无效，由采购人、采购代理机构重新组建评标委员会重新评审。应该说这是政府采购评审活动的制度创新，也是87号令的一大亮点。

  87号令第六十七条规定，评标委员会或者其成员存在下列情形导致评标结果无效的，采购人、采购代理机构可以重新组建评标委员会进行评标，并书面报告本级财政部门：（一）评标委员会组成不符合本办法规定的；（二）有本办法第六十二条第一至五项情形的；（三）评标委员会及其成员独立评标受到非法干预的；（四）有《政府采购法实施条例》第七十五条规定的违法行为的。

  上述第一项情形，是指评标委员会组成不符合87号令第四十七条之规定，包括评标委员会的构成人员与比例；还包括87号令第四十九条规定，评标中因评标委员会成员缺席、回避或者健康等特殊原因导致评标委员会组成不符合本办法规定，又无法及时补足评标委员会成员的。

  第二项情形，是指评标委员会及其成员参与政府采购项目评审时存在第六十二条第一至五项的禁止性行为（①确定参与评标至评标结束前私自接触投标人；②接受投标人提出的与投标文件不一致的澄清或者说明，本办法第五十一条规定的情形除外；③违反评标纪律发表倾向性意见或者征询采购人的倾向性意见；④对需要专业判断的主观评审因素协商评分；⑤在评标过程中擅离职守，影响评标程序正常进行的）。

  第三项情形，是指评标委员会及其成员在评活动中受到单位或者个人的非法干预。

  第四项情形，是指《条例》第七十五条规定的政府采购评审专家的四种违法情形：①未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审；②泄露评审文件、评审情况的；③与供应商存在利害关系未回避的；④收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益的。重新组建评标委员会评审的，有违法违规行为的原评标委员会成员不得参加重新组建的评标委员会。

  28.关于评标结果确认与通知

  —采购人限期内未确定视同认可第一中标候选人中标；告知落标人得分及排名

  《条例》第四十三条规定，采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。采购实践中因采购人对评审结果不满，中标或成交候选人的确定往往久拖不决。针对这一现象，87号令第六十八条第四款规定，采购人在收到评标报告5个工作日内未按评标报告推荐的中标候选人顺序确定中标人，又不能说明合法理由的，视同按评标报告推荐的顺序确定排名第一的中标候选人为中标人。

  对于未在规定时间内确定中标人的行为，87号令第七十七条还规定了相应的法律责任。

  关于评审结果的通知，87号令第六十九条第五款补充规定，对未通过资格审查的投标人，应当告知其未通过的原因；采用综合评分法评审的，还应当告知未中标人本人的评审得分与排序。以往，采购人、采购代理机构往往担心告知未中标供应商评审得分与排序会导致供应商质疑投诉增多，实际上供应商的很多质疑是针对其未中标而提出的，如果明确告知其评审得分与排序，有利于供应商对其未能中标的理解与接受。

  29.关于采购合同

  —明确了必备条款与争议的法律适用

  《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用《合同法》，这明确了政府采购合同的法律适用。当然，政府采购法律法规对于政府采购合同有特别规定的，应当适用政府采购法律法规。关于合同的必备条款，《合同法》第十二条规定，合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：(一)当事人的名称或者姓名和住所；(二)标的；(三)数量；(四)质量；(五)价款或者报酬；(六)履行期限、地点和方式；(七)违约责任；(八)解决争议的方法。87号令第七十二条规定政府采购合同的内容与《合同法》保持一致。

  政府采购的争议处理依其不同阶段而适用不同的法律：在合同订立阶段，亦即采购阶段，其争议处理依《政府采购法》第六章（质疑与投诉）来处理；而在合同履行阶段，因政府采购合同适用《合同法》，故其争议解决应依《合同法》之规定。87号令第七十三条第二款规定，政府采购合同的履行、违约责任和解决争议的方法等，均适用《合同法》。《合同法》第一百二十八条规定，当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉。

  30.关于履约验收

  —未中标人参与验收；采购人及时追究违约责任

  政府采购合同的履行是政府采购的重要阶段，而采购实务中往往是重采购过程轻合同履行。关于合同的验收，《条例》第四十五条已有明确规定，此次87号令第七十四条又作了进一步的明确规定，采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档。2016年11月财政部印发了《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号），对履约验收有较明确的规定。

  履约管理是采购人的重要职责，在合同的履约过程中，采购人的主要义务是支付采购资金，如发现供应商存在违约行为，应及时追究其违约责任。而在采购实务中，采购人发现供应商有违约行为时，往往是以拒付采购资金来应对，而怠于行使其追究供应商违约责任的权利，结果反成为被告。

  有鉴于此，87号令第七十五条规定，采购人应当加强对中标人的履约管理，并按照采购合同约定，及时向中标人支付采购资金。对于中标人违反采购合同约定的行为，采购人应当及时处理，依法追究其违约责任。

  31.关于“期间”的计算

  —对起止日期和本数作出界定

  《政府采购法》及其实施条例，关于期间的规定大多采用工作日。而在实际操作中，对于期间的计算有不同的认识，导致期间计算的不一致。实际上，我国法律有关期间的计算已有明确的规定。此次87号令第八十五条对于期间的计算作了特别的规定，本办法规定按日计算期间的，开始当天不计入，从次日开始计算。期限的最后一日是国家法定节假日的，顺延到节假日后的次日为期限的最后一日。同时，第八十六条对本数也作出了明确的界定，即本办法所称的“以上”、“以下”、“内”、“以内”，包括本数；所称的“不足”，不包括本数。这些规定有利于一线采购人员正确实施法律法规。