PPP项目的风险因素识别

  编者按：采用 PPP 模式建设的基础设施和公用事业项目通常具有建设周期较长、投资巨大、融资结构复杂、参与方多等特点，往往存在着很大的风险，且在全寿命周期各个阶段面临的风险不同。本文通过梳理总结国内外专家学者的研究，系统地识别了PPP项目主要风险因素，包括系统风险和非系统风险，并分析了这些因素产生的原因和造成的影响，为PPP项目加强风险管理提供了技术支持。

  一、前言

  面对日趋增长的公共服务需求，政府部门由于资金紧缺，以及缺乏长期而有效的经营管理，开始越来越多地转向市场，求助于私营机构提供服务，PPP模式在全世界的应用成为一种趋势。但PPP模式亦是一把双刃剑，它能解决政府发展公用事业资金不足的瓶颈，通过市场机制可以更加灵活地运作，对社会资源进行优化配置，因而与传统模式相比，PPP模式被视为一种更具社会效益的基础设施建设方式，但是如果应用不当，亦会给政府、公众及私人机构造成损害，导致公私两败俱伤的局面。我国PPP项目实践表明，公私双方的合作机制仍很不完善，双方短期化倾向严重。政府倾向于将更多的风险转嫁给私营部门，特别是私营部门不能有效管理的风险，导致项目实施无法达到预想效果，因而要加强PPP项目的风险管理。

  PPP项目具有特许经营期长、资金需求量大、技术复杂、参与者多且相互权利、义务交错等特点。一般来说，PPP项目的风险明显大于一般建筑工程项目。PPP项目在立项、投融资、设计、施工、交付使用、营运维护、移交等各个阶段都存在大量的不确定性因素，容易受到社会环境、经济环境、工程管理建设环境等诸多因素变化的影响。

  风险识别是风险管理的第一步，是在收集资料和调查研究之后，运用各种方法对潜在的及存在的各种风险进行系统的归类和识别，其中最重要的工作是了解并找出项目所有可能遭受损失的来源，即项目的风险因素。风险如果不能被识别，它就不能被有效地管理，本文通过梳理与总结国内外专家和学者的研究，系统全面地识别了PPP项目风险因素，为PPP项目的风险管理提供了基础。

  二、PPP项目风险因素识别

  风险管理首先必须识别和分析评价潜在的风险领域，分析风险事件发生的可能性和危害程度，这是项目风险管理中最重要的步骤。项目风险管理人员若不能准确地识别项目面临的所有潜在风险，就失去了处理这些风险的最佳时机，就将无意识、被动地自留这些风险。

  风险识别包括确定风险的来源、风险产生的条件，描述其风险特征和确定哪些风险会对项目产生影响。项目风险识别并非一蹴而就的事情，应当在项目过程中自始至终反复进行。一旦风险被识别出来，通常就可以开发甚至实施简单和有效的风险应对措施。

  近年来，与项目风险识别相关的文献已经非常多，涉及各种各样的方法，例如核查表法、情景分析法、专家调查法（个人判断法、头脑风暴法、德尔菲法）等，PPP项目的风险因素识别也不例外，在实际的操作中，PPP项目的识别是以上一种或几种识别方法的综合运用，从而使得风险的识别较为客观和全面。本文对PPP项目的关键风险因素分别按照系统风险和非系统风险进行分类识别，非系统风险按照PPP项目的实施阶段进行分解并逐一识别。

  1.系统风险

  系统风险带有普遍性，对于市场中的所有PPP项目均有影响。系统风险贯穿于项目的各个阶段，项目在立项、投融资、建设、运营直到移交的全过程都可能受到系统风险的影响。系统风险可以继续细化为政治风险、法律风险、经济风险和社会风险四大类。PPP项目的系统风险如图1所示。

  (1）政治风险

  PPP项目更容易受到项目所在国政治局势的影响。而且PPP项目一旦建成即形成固定资产，无法转移。项目所在国的社会动荡及权力的更迭以致违约，均会影响到项目投资者的收益。PPP项目的政治风险因素、风险因素的来源和造成的影响如表1所示。

  (2）法律风险

  PPP项目的法律法规、政府政策等的变化会引起项目各参与方的权益、义务的变化，进而会引起风险，PPP项目的法律风险因素、风险因素的来源和造成的影响如表2所示。

  (3）经济风险

  PPP项目所在的外部经济环境会对项目建设和经营产生潜在的不利影响。外部经济环境包括世界经济环境、国家经济环境及相关行业经济环境。PPP项目的经济风险因素、风险因素的来源和造成的影响如表3所示。

  (4）社会风险

  指PPP项目所在地的社会各个领域，各个阶层和各种行业中存在的形式各异的风俗、习俗、习惯、文化、秩序等引起的制约及阻碍项目建设和经营的不稳定性因素。PPP项目的社会风险因素、风险因素的来源和造成的影响如表4所示。

  2.非系统风险

  非系统风险是指在项目实施和营运过程中出现的与项目本身相联系的各种潜在风险。非系统风险按阶段可以细化为前期阶段风险、融资阶段风险、建设阶段风险、运营阶段风险、移交阶段风险和多阶段风险。其中，多阶段风险是指可能在不止一个项目阶段发生的风险。PPP项目的系统风险如图2所示。

  (1）前期阶段风险

  项目的前期阶段风险大，也难于管理，如果此阶段的风险未能正确地被识别，则将为建设阶段埋下隐患，增加风险管理的难度，甚至导致难以补救的后果。PPP项目的前期阶段的风险因素、风险因素的来源和造成的影响如表5所示。

  (2）融资阶段风险

  PPP项目中，由于贷款金额巨大，PPP项目面临着巨大的融资风险，PPP项目的融资阶段的风险因素、风险因素的来源和造成的影响如表6所示。

  (3）建设阶段风险

  这一阶段的风险因素很多，来源也相当广泛，直接影响到工程项目能否顺利完工。许多因素都会导致工程成本超支和工程延误，而工程延误除了会导致成本增加，还对营运阶段有影响。PPP项目的建设阶段的风险因素、风险因素的来源和造成的影响如表7所示。

  (4）运营阶段风险

  运营阶段是PPP项目最重要的阶段，直接关系到项目的收益。在此阶段的风险极为复杂，并且在漫长的经营期中，这些风险相互作用、相互影响，处于动态变化中。PPP项目的运营阶段的风险因素、风险因素的来源和造成的影响如表8所示。

  作者：张兴旺，中国建设工程造价管理协会；穆诗煜、李秀平，中信工程项目管理(北京)有限公司

来源：《招标采购管理》