招标投标中实行“评定分离”引发的思考

□文/浙江省苍南县公共资源交易中心  曾云贤

近年来，我国工程建设项目招标投标领域出现了一个新概念——“评定分离”，这是相对于“评定合一”而言的，引起许多业内人士的关注和讨论。各方意见褒贬不一，褒者说是招标投标机制的“改革创新”之举；而贬者质疑是一种倒退，如果评标结果是公正合理的，那为什么要通过“定标”强力修正？如果评标结果不公正合理，由后期“定标小组”凭经验修正，那评标意义何在？笔者站在招标投标服务第一线，不得不引发思考。

“评定分离”的兴起

《招标投标法》第四十条规定：“评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和  推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。”实行的是“评定分离制度”，评标归评标，定标归定标，招标人可以在评标委员会推荐的中标候选人中自由确定中标人。

而《招标投标法实施条例》和《评标委员会和评标方法暂行规定》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《工程建设项目货物招标投标办法》等部门规章要求“招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人”，造成了实质上的“评定合一”，现如今都是严格按此执行，这与上位法《招标投标法》的规定不完全相符，一些业内人士据此认为要完全实行“评定分离”制度，应当对“评定合一”进行修正。

2011年9月，深圳市住建局印发了《关于深化建设工程招标投标改革试行评标定标分离的通知》，大胆提出“评定分离”改革，率先开展以实现招标人权责统一为突破口，以“定性评审、评标公开、评定分离”为主要特征的新一轮改革试点。定性评审，就是把传统的专家通过打分确定中标人的方式，改为专家定性评审，只给出定性的论证意见；评定分离，就是落实业主负责制，实现由专家定标向业主定标的转变，让招标人组成定标委员会，通过严密的程序和严格的流程来确定中标人。鉴于“评定分离”诸环节的复杂性，深圳市不断加以规范和完善，2015年深圳市人民政府印发了《关于建设工程招标投标改革的若干规定》；2016年，深圳市住建局又印发了《评定分离定标工作指导规则》

2016年6月，江苏省住建厅发布《关于开展房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点工作的通知》，决定“部分项目试行‘评定分离”’。省建设工程招标投标办公室于2017年3月印发《评定分离操作导则》，要求合理运用“评定分离”的评标方法和定标方法，实现招标项目“评优定优”目标。2018年2月，江苏省人民政府发布了《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》，规定招标人可以采用评定分离方式确定中标人，明确了可采用评定分离方式的三种情形：设计方案招标、工程总承包招标、有关部门规定可以采用的其他项目。

2017年5月，湖南省住建厅印发《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》，第二十条规定“评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报告，并按照招标文件的要求，推荐不超过3名有排序的合格的中标候选人，由招标人按照中标候选人的排序确定中标人；也可以推荐3名不排序的合格中标候选人，由招标人择优确定中标人”，鼓励各地稳妥探索“评定分离”方式。

2018年4月，湖北省人民政府印发《关于促进全省建筑业改革发展二十条意见》，第三条意见就是“进一步厘清综合监管和行业监管的职责，加强行业主管部门的标后监管职能，逐步实行“评定分离”制度，实施分类监管。”

自2016年上半年开始，浙江省发改委积极开展探索“评定分离”方式，选择了海宁市、义乌市和省重点工程设计领域进行试点。2017年12月，中共温州市委全面深化改革领导小组办公室印发《进一步加强工程建设项目招标投标工作的意见》，提出了“探索评定分离方式定标”。招标人可以在评标委员会推荐的中标候选人中择优确定中标人。定标方法可以采用价格竞争定标法、票决定标法、集体议事法，定标委员会成员各自发表意见，由定标委员会组长最终确定中标人，定标委员会组长应当由招标人的法定代表人或者主要负责人担任。招标人也可以在招标文件中列举多种定标方法，在定标会上通过随机抽签方式确定最终定标方法。

“评定分离”中几种定标法的优缺点

深圳市人民政府的《关于建设工程招标投标改革的若干规定》，明确评标定标方法有：直接抽签定标法、价格竞争定标法、票决定标法、票决抽签定标法以及集体议事法。深圳市住建局随后印发《评定分离定标工作指导规则》，对上述评标定标方法优缺点进行了分析，供招标人在选择使用时参考。

1．直接抽签定标法

  此法由招标人确定成交价格，投标人不竞价，在所有报名单位中，通过随机抽签方式确定中标人。优点：招标程序简单，没有廉政风险和廉政压力。缺点：既不择优、又不竞价。建议：从敢于担当或对建设工程负责的角度出发，一般招标项目不建议采用直接抽签定标法。

2．价格竞争定标法

此法是指以投标价格作为定标主要依据的方法，具体方法由招标人在招标文件中加以约定。该方法可以引申出多种定标方法，比如最低投标价法、次低价法、第N（事先约定的数字）低价法、平均值法等。优点：招标程序较简单，有竞价。缺点：没有择优功能。建议：一些小型工程或技术简单工程可以采用，但不建议采用可能引发恶性竞价的价格竞争法（如最低价法），而平均值法或第N低价中标价会相对合理一些。

3．票决定标法

此法是指招标人组建定标委员会以直接票决或者逐轮票决等方式确定中标人的方法：直接票决有简单多数的一次票决法或两两比对排序法。优点：择优功能突出，具备一定的竞价功能。缺点：招标人主要负责人的廉政压力和定标委员的廉政风险较大。建议：重大项目或技术复杂项目可以采用，一般项目慎用。

4．票决抽签定标法

此法是指招标人组建定标委员会以票决方式确定不少于3名投标人，再通过随机抽签方式确定中标人的方法。票决入围的投标人越多，择优功能越弱。优点：既能够进行适当竞价、相对择优，又没有较大的廉政风险和廉政压力。缺点：内控机制较好的招标人能够实现择优与竞价有机结合，缺乏内控机制的招标人既不体现竞价又有较大廉政风险。建议：一般招标项目事先确定价格入围切线，再在入围投标人中进行择优。重大项目或技术复杂项目抬高价格入围切线，以择优为主。

5．集体议事法

此法是指招标人法定代表人或者主要负责人担任定标委员会组长，组建定标委员会进行集体商议，定标委员各自发表意见，最终由定标委员会组长确定中标人的定标方法。该方法实质是赋予招标人法定代表人或者主要负责人个人定标权。优点：招标人法定代表人或者主要负责人个人有定标权，既可以是择优也可以是竞价，还可以是择优与竞价的有机结合。缺点：招标人法定代表人或者主要负责人个人廉政压力与廉政风险巨大。建议：招标人如果没有完善的集体}义事规则加以规避廉政风险、化解廉政压力，则不建议采用集体议事法。

“评定分离”催生招标投标新现象

1．促使投标人改变投标策略

(1)改“撒网捕鱼”为“定点爆破”：投标人原来热衷于对评定专家“围追堵截”、广撒网多捕鱼，采取长期感情笼络、借势胁迫配合、半路截迎交易等。实行评定分离后，评标专家的评审意见只起参考作用，招标人才是定标的关键，投标人将转向做招标人工作，在中国式民主下难免会体现出首长意见倾向制，于是招标单位的主要负责人成了投标人“人情攻关”的“重中之重”。

(2)改“策略报价”为“业绩优先”；投标人原是综合考虑自身资质、技术、利润期值等，采取调整价高价低的策略性报价，确保实现中标目的。实行评定分离后，具备优质业绩的投标人，有底气敢贴近投标报价上限进行报价，以追求利益最大化。

(3)改“群狼战术”为“优质为王”：一些投标人原先在运作围标串标时，挂靠企业越多则中标概率越大。现改专找大企业、优质企业挂靠，努力将大量外地好企业挤入候选行列，再争取定标人“捞人”，上演着新的围标战略。当地小企业依然生存堪忧无法壮大，当地政府依旧只能心疼大量税收外流。

2．招标人面临新问题

我国目前项目建设倡导实行“业主负责制”，业主不仅要对项目质量终身负责，而且要对项目的进度、安全、投资效益等负总责。深圳还规定建设工程招标活动实行招标人负责制，招标人的法定代表人是招标活动的第一责任人，对招标过程和结果的合法性负责。所以，将招标的定标权还给招标人是真正遵循了“权责统一”原则。

对于可以行使最终定标权，不同招标人有着不同的认识和做法。乐意定标的：可实现让相中或私下交易的投标企业中标，当然难免会有隐蔽性的利益输送。不乐意定标的：担心自身缺乏专业决标知识，对为何选定某个投标人无法完美解释。也有负责人担心被身边的其他定标委员“绑架”，操纵给不理想的企业。毫无目的定标的：由于没有个体特别要求的，更喜欢直接交由评标专家评标定标，尽量避免涉及廉政风险和法律责任。

3．评标专家作用将被弱化

实行“评定分离”方式，只要评标专家进行定性评审而不需要定量打分，不用推荐前几名候选人。评标专家根据招标文件中的评审内容和评审方法，对各投标人的技术、商务标书进行分析，对各投标文件提出符合性意见，指出各投标文件存在的问题，并形成综合的定性评审意见，提交定标委员会决策定标。

评定分离实行后，评审专家没有了定标的话语权，难免会心生失落感，那评审工作有可能不认真对待，甚至草草完成评审报告，不在意出现评标错误和纰漏等问题。根据定性评审特点，未来可能只需1到2名评标专家就行，只是依照招标文件校核投标文件进行定性论证而已。

4．监管部门迎来新挑战

使用新方式必然出现新问题，由于招标投标中追求经济效益的逐利性，没有一种定标方式可以“包治百病”，可能出现“按下葫芦浮起瓢”现象，难以完全清除对招标投标市场的诟病。

如何打击投标人挂靠行为，从而引导投标人公开有序竞争？如何限制投标人贴近投标报价上限进行报价，鼓励优质企业低价投标，从而实现让报价经济合理的优质企业中标？如何斩断投标人与招标人暗地里交易的利益链，让真正的优质企业中标，又能杜绝腐败发生？如何充分发挥评标专家的专业性参谋作用，帮助招标人科学合理定标，让招标人实现“优中选低、低中选优”，从而取得最佳的经济效益？假如发现定标不合理该如何去修正，造成损失该由谁来承担责任等等，这些都是监管部门即将面临的新课题，值得深入研究。

加快推进“评定分离”的制度体系建设

如果强调要进行招标投标体制改革，遵循“权责统一”原则，而将定标权回归给招标人，用“评定分离”完全替代“评定合一”，这种做法且行且谨慎。本来评标定标中引进评标专家的第三方独立评审制度是合理的，因招标文件中的评标标准是由招标人制定的，假如让招标人既是规则制定者又是结果评定者，显然是不妥的，更是危险的。笔者认为，所谓的“评定分离”创新方式可以作为现行评标定标的一种补充，供招标人选择使用，但不宜采取法律法规规章形式的规定来完全取代。

实行“评定分离”前，必须进行制度体系的建设，制定统一标准的《评定分离工作指南》，明确适用范围、方法选择、评标程序、定标流程、合同条款等环节的规定性内容及注意事项，更要建立严格的监督机制。

重点督促招标人建立和健全内部管理制度，科学合理、廉洁高效地利用好定标权，明确岗位责任，规范定标程序，强化廉政风险管控，保留所有定标工作档案资料以便追溯。

要引导投标人增强诚信意识，凭实力投标，不走歪门邪道，不恶意扰乱市场。要教育评标专家正视职责定位，提升职业素养，努力做到“到位而不越位”，履行好招标人的定标参谋作用。

监管部门要切实提高监管能力和水平，保护市场各方主体的合法权益和交易市场的公平竞争。要实行评标定标全过程监管，随时解决和查处招标投标过程中的突发事件，及时切断不正常的利益链。对查处到的投标人违规违法现象，记人企业不良信用记录并清出招标投标市场。查实评标专家违规违纪行为，予以责任追究并列入黑名单直至清出专家队伍。发现招标人擅用定标权违纪违法的，则要及时进行警告或处分，严重者移交司法机关处理。

（责编：冯君）