2017年10月以来PPP发展形势分析

□文／中国投资咨询有限责任公司  杨宁

  在十九大胜利召开的大背景下，自2017年10月以来，国务院办公厅、财政部、国家发展改革委、国务院国资委、证监会、银监会、保监会及相关部委以单独或联合的形式颁布了一系列相关政策法规、意见通知，涵盖了从推进国务院立法到综合信息平台项目库管理，从持续推进多个领域应用PPP到建立健全 PPP流通、退出机制，从鼓励多渠道资金参与PPP到规范各参与主体行为等一系列局部调整、控制，结合各省相继出台的PPP相关政策，基本明确了鼓励、支持与规范、稳定并存的发展基调，PPP从“高速”发展进入“高质”发展已成定局。

  各部委对PPP的重点关注

  2018年《政府工作报告》提出“支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给”；作为兼具发挥“缓解矛盾”与“支持社会力量”作用的PPP，在贯彻发展新时代中国特色社会主义的基础上，有望为我国创新社会经济发展模式做出重要贡献。

  1．推进立法  促PPP在一系列领域发展及PPP应用

  国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》，将基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例列入国务院2018年立法工作计划。

  国务院办公厅相继发布《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》、《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》、《关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见》、《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》、《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》、《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》、《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》等一系列指导意见，国家发展改革委相继发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》、《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》，财政部相继发布《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》、《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，交通运输部发布《收费公路政府和社会资本合作操作指南》，工信部、国家发展改革委、科技部、财政部等十六个部门联合印发《关于发挥民间投资作用推进实施制造强国战略的指导意见》，文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，上述文件针对不同领域分别明确提出鼓励采用PPP，为PPP在更大范围内的应用起到了助推作用。

  2．严格规范  高质推进PPP

  中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，财政部相继发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》、《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，国务院国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，中国人民银行发布《中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，上述文件坚决制止无序举债、遏制隐性债务增量，规范举债融资行为。在推进PPP的过程中，对市场参与主体尤其是作为投资主体的中央企业、资金供给方的国有金融企业以及以多种形式参与PPP投融资业务的资产管理产品分别提出明确的要求，严防PPP被泛化、滥用，确保PPP规范、稳健、高质发展。

  3．建立健全PPP流通及退出机制

  财政部和保监会联合发布《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》，证监会发布《关于建立PPP退出机制的提案》的答复，上海证券交易所、深圳证券交易所同步发布《政府和社会资本合作(PPP)项目资产支持证券的挂牌条件确认指南》和《政府和社会资本合作(PPP)项目资产支持证券信息披露指南》，上述文件提出在遵循审慎合规原则下，鼓励保险机构规范运用政府和社会资本合作(PPP)等方式，支持经济社会发展的重点领域和薄弱环节，通过股权融资、债券融资及资产证券化等方式，建立健全PPP流通及退出机制，吸引更多社会资本参与项目建设，提高基础设施项目建设、运营和管理效率。

  《政府工作报告》中的PPP元素

  在2018年的《政府工作报告》中，李克强总理虽未明确提及“政府与社会资本合作”，且有观点认为PPP发展进入新常态，无需再次强调，然而仔细研读报告，仍能发现与PPP发展相关的内容。

  1．支持民营企业发展

  PPP推出、发展的过程可以理解为进一步对民营资本放开基础设施和公用事业市场准入的过程，“在评选示范项目时享有优先权”、“禁止在采购过程中对民营资本设置差别条款和歧视性条款”、“鼓励同等条件下优先选择民营资本”等内容被写入各部委出台的政策文件中，国家对作为社会资本方的民营企业所展现出的认可与重视可见一斑。

  2．全面实施绩效管理

  PPP的根本目标是“提升公共服务的供给质量和效率、实现公共利益最大化”，助力实现这一目标最有效的手段则是“依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价”。将项目付费与绩效评价结果挂钩，是PPP对“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全”的充分响应。

  3．优先支持在建项目合理扩大专项债券使用范围

  《政府工作报告》提到2018年安排地方专项债券比2017年增加5500亿元，达到1.35万亿元，并将合理扩大专项债券使用范围。专项债券目前涉及土地储备、收费公路、轨道交通等准经营且有较好收益的基础设施领域，未来无论是专项债券金额的提升还是使用范围的扩大，都将对PPP的应用产生不确定影响：

  在不考虑PPP应用范围限制的前提下，如果地方政府将专项债券更多应用于准经营类（主要指使用者付费）项目，则PPP将相对集中应用在公益类（主要指政府付费及可用性缺口补助）项目，由此将造成政府财政支出压力较大，且对社会资本吸引力有限；如果地方政府将专项债券更多应用于公益类项目，则市场上将会出现相对多的“优质”项目，或将掀起新一轮的PPP投资热潮。

  4．中央对地方一般性转移支付大幅增加

  PPP应用的财务上限为地方政府一般公共预算支出的10%，《政府工作报告》提出“中央对地方一般性转移支付规模大幅增加”，“增强地方特别是中西部地区财力”，“中央财政新增扶贫投入及有关转移支付向深度贫困地区倾斜”，上述举措有效加大精准脱贫力度，将对地方政府特别是相对贫困地区补齐基础设施和公共服务短板，积极拓展PPP应用空间带来积极影响。

  5．充分释放社会领域巨大发展潜力

  《政府工作报告》提出“深入推进教育、文化、体育等改革，充分释放社会领域巨大发展潜力”，“支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给，创建全域旅游示范区”，这些民生领域恰是适宜开展PPP的行业，且截至目前，上述领域内的PPP项目在数量及投资额上均规模有限，相信随着社会体制改革深化，PPP在上述领域将具有较大发展空间。

  6．推进污染防治取得更大成效

  《政府工作报告》提到“巩固蓝天保卫战成果，深入推进水、土壤污染防治”，水、土壤、大气一直是生态环境修复的重点关注领域。其中，污水处理及固体废弃物、垃圾分类处置属于强制应用PPP的领域，且上述领域市场化程度较高，已形成较为完善的环保产业链。土壤、大气治理需要投资体量巨大，单纯依靠政府直接投资效果有限，目前已在积极探索PPP的应用，未来生态环境仍将是PPP应用的重点领域。

PPP发展形式小结

  在上述背景下，对PPP发展形势作出如下判断：

  1.PPP经历四年高速发展后进入新阶段，各个环节的不断完善为后续发展奠定了良好基础，未来发展空间可以预期。

  2．国家严控PPP野蛮生长，加强项目审核管控，严禁PPP异化为违规融资举债或变相举债担保，避免造成地方政府隐形债务。PPP发展模式发生转变，规范、稳健、高质、可持续成为未来发展的主基调。

  3．相关政策紧随十九大精神，政府监管持续趋严，在积极引入民营资本参与的基础上，鼓励多主体、多资金、多方式参与PPP项目，但针对各相关参与主体提出了十分明确的要求，稳定PPP市场运行秩序。

  4.PPP可为确保打赢化解重大风险（化解政府债务风险）、精准脱贫（贫困地区基础设施）、污染防治（污水、垃圾等环境保护PPP项目）三大攻坚战提供有力支持，作为国家政策积极鼓励、明确要求的行业、领域，涉及文化、体育、医疗、养老、教育、旅游的公共服务领域，涉及生态建设和环境保护、水利建设、林业、农业以及供排水、可再生能源在内的污染防治领域，在PPP应用上仍将具有相当的发展机遇，值得重点关注。

公共服务领域分析

  根据财政部政府与社会资本合作中心发布的2018年第一期季报，一季度基本公共服务领域项目数比上季度末下降1个、新增投资额875亿元。3月末累计项目总数1349个、投资额12084亿元，分别占管理库的18.2%和10.5%。项目数前三位是教育358个、旅游327个、医疗卫生252个；投资额前三位是旅游4733亿元、教育2142亿元、医疗卫生1855亿元。

  十九大报告明确提出保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，重点列出优先发展教育事业、加强社会保障体系建设，加之文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等细分领域均具备一定的刚需和使用者付费属性，有利于缓解“不平衡不充分”矛盾，PPP在上述领域仍将大有可为。

污染防治领域分析

  根据财政部政府与社会资本合作中心2018年第一期季报中的数据进行计算，污染防治领域项目总计超过1500个，总投资超过1.3万亿元。

  作为资本化程度最高的领域，根据中国水网提供的数据，2017年度，53家环保上市企业，营收总额共计1661亿元，净利润总和约253亿元。其中，51家成功盈利，仅盛运环保、津膜科技出现亏损。有3家企业营收过百亿，分别为北控水务(169.74亿元)、光大国际（160.55亿元）、碧水源(151.63亿元)；有4家企业营收过50亿，分别为启迪桑德、首创股份、铁汉生态、蒙草生态。有11家企业营收实现了70%以上的增长速度，分别为蒙草生态、岭南股份、维尔利、国祯环保、铁汉生态、博世科、清水源、兴源环境、嘉澳环保、旺能环境、碧水源；有7家企业应收同比增长数据为负，分别为远达环保、巴安水务、科融环境、联泰环保、旺能环境、津膜科技、永清环保。

  十九大报告提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，同时提出四方面工作部署要求，全面建设“美丽中国”。面对生态文明建设如此广阔的市场空间，PPP作为我国生态环保领域的主流发展模式，未来落地项目数量及投资额仍有望大幅提升。具体来看，生态建设、环境保护、污水处理和垃圾处理仍将有较大市场空间。

  截至目前，PPP的发展历经了“推广”、“完善”、“深化”三个阶段，现在已进入由量到质的转型期，这意味着在未来几年PPP作为一项重要机制改革，在做好规范、提质等内功修炼的基础上，仍将为提升基础设施建设及公共服务水平，提高财政资金使用效率等方面发挥积极的增效作用。

（责编：武文卿）