质疑投诉中“疑难杂症”的解决之道

□文/江苏省淮安市淮安区财政局  赵长宝

  政府采购活动中，供应商质疑投诉是法律赋予的权利，不管招标人愿意不愿意，作为政府采购工作者都必须面对，无法回避。围绕如何面对供应商质疑投诉，特别是减少供应商质疑投诉这个课题?各级政采部门需要研究问题很多，肩负的任务也很重。

供应商质疑投诉主要现状

供应商质疑投诉的范围越来越广，内容越来越细，归纳起来主要包括以下几方面的内容：

  (一)技术参数质疑投诉。技术参数作为反映采购需求的重要内容，直接影响着最后的投标中标，且其具有较强的专业性、多样性，因此成为质疑投诉的主要内容。一是采购人存在一定倾向性或采购人在标书制作过程中，因专业技术上的原因请供应商协助方案设计、标书制作等，从而在标书中植入一些不易被察觉的具有倾向性的技术参数。二是供应商无中生有，认为某些技术参数存在倾向性，想通过质疑给采购人施加压力，以谋求采购人修改采购文件，修改为有利于自身的条款，使自身投标更加有利。

  (二)资格条件质疑投诉。很多采购项目为保障项目质量都设置了一定的资质条件或对一些资质条件在评分吋给予加分，但现在不少行业的资质管理不规范，缺乏全国统一的认证和发证机构，市场上资质证明文件鱼龙混杂、真假难辨。有的投标人挂靠别人的资质或提供虚假的资质条件证明材料谋取中标。评委在评标现场只能凭借投标人提供的资料评审，短时间内难以辨别资格材料的真伪和有效性，但同行业内部往往清楚彼此之间有关情况。

  (三)符合性方面质疑投诉。评委对投标文件进行符合性检查，即对投标文件的有效性、完整性和对采购文件的响应程度进行检查，以确定是否对采购文件的实质性要求作出响应，是否为有效投标。对符合性检查没有统一的尺度，是否为实质性偏差有时难以界定。特别是各投标产品技术参数各有差异，在是否为实质性差异判断上没有明确的标准。在工期、付款方式、售后服务承诺等方面是否作为实质性条件也因采购需求不同而不同。有的实施期限较长的项目用升级、更新换代产品代替原中标产品，是属于正常履约还是变更需求有时也难以作出判断。由于对符合性要求理解和把握上存在偏差，往往会因此出现质疑投诉。

  (四)程序性方面质疑投诉。政府采购操作程序性要求很严，从信息公告开始，要经历保证金提交、投标、密封检查、开标唱标、评审、结果公告、签合同、履约、验收、付款等诸多环节，每一个环节都必须依法规范操作，稍有疏忽就容易留下后遗症。如信息公告不合规、没按规定时间和方式及时提交保证金、投标迟到、开评标不符合程序、密封不符合要求等方面都可能成为质疑投诉的因素。

  (五)专家评审质疑投诉。专家评审作为政府采购活动的一个重要环节，对政府采购结果起着至关重要的作用，甚至一定程度上直接左右着采购的结果，因此也成为政府采购质疑投诉的主要内容之一。一是认为专家评审具有一定的倾向性，存在不公平现象。二是投标人因未中标而认为专家不够专业、评审不认真或未按规定要求评审等。三是投标人根据招标文件内容，自评认为应该中标，结果未中标便质疑专家评审错误。

  (六)价格方面质疑投诉。一是高价中标，中标价高于市场平均价。价格是招投标中的重要因素，也是招投标双方关注的重点。高价中标很容易使低价投标者难于接受。未中标人容易怀疑招标评标中存在暗箱操作或带有倾向性。一些质量性能差异很大的货物采购容易出现高价中标，成为质疑投诉的热点。二是低价中标，中标价低于成本价。价格低在政府采购货物和服务招标采购评审中占有很大的优势，合格投标人的最低报价者在评分办法价格分值中得满分或者直接成为第一中标候选人。但差距很大的最低报价者成为第一中标候选人也容易引起质疑投诉。一些软件设计开发采购，往往报价悬殊很大，以明显低于成本的报价谋取中标，容易让人怀疑其服务质量和履约能力，成为质疑投诉的主要内容之一。

  (七)授权方面质疑投诉。一是设置授权屏障排斥潜在投标人。有些采购人在采购文件中提出提供产品销售授权证明或售后服务承诺证明等，凭授权证明参与投标有利有弊，在有利于保障货物或服务质量同时，也限制了充分竞争，投标资格及投标价格被授权人控制，容易出现陪标、串标问题。不必要的或过高的授权要求成为采购人设置屏障排斥他人的一种合法手段，成为质疑投诉的关注点。二是虚假和无效授权。政府采购范围广，涉及行业领域多，授权渠道复杂。评委对授权的真实性和有效性有时难以评定。通过常规渠道取得授权的投标人通过咨询授权人可以了解实际授权情况，未通过正常渠道取得授权或提供虚假授权的投标人中标的，就会成为质疑投诉的对象。

  引起供应商质疑投诉的主要原因

  政府采购涉及的领域及内容较广泛，产生的原因也多方面，归纳起来主要有以下几方面的原因：

  (一)供应商之间的竞争与矛盾。随着政府采购规模的不断扩大，政府采购市场逐渐成为一些供应商争夺的大蛋糕。对一些行业来说，本身供应商数量就不多，能经常参加各地政府采购项目投标的就更少。有部分供应商本身在经营过程中就有矛盾，加上在政府采购项目招投标竞争中的积怨，于是便通过政府采购质疑投诉的渠道进行明争暗斗，期望以此排挤对手，有的甚至通过找各种毛病，意图通过政府采购监管机构给对手以行政处罚，从而彻底挤垮竞争对手。质疑人将企业间的恩怨与矛盾带到了政府采购中，利用质疑投诉的维权平台，进行相互间的报复。供应商之间人员流动频繁，相互知根知底，对利润大的业务更红眼相争，互相拆台是常事。

  (二)个别采购人的倾向性。部分采购人片面认为，这是我的钱，我爱买哪家的就买哪家的，爱买什么品牌就买什么品牌。采购文件在技术参数、需求设置上存在倾向性，甚至为某供应商、某产品量身定做等，引起其他供应商的不满和质疑。当评审委员会推荐的评标结果并非采购人的“意向对象”时，采购人便以各种理由否定评审结果，有时甚至通过唆使其意向的供应商对招标结果进行质疑，并暗中对其提供各种支持，以达到推翻评标结果，使自己意向的供应商中标的目的。

  (三)采购文件不够规范。采购文件设立的门槛过高、特定条款太“高”、技术参数设置上具有倾向性或者采购文件不规范、不严谨是质疑投诉产生的较常见情形。如果采购文件制作中，采购代理机构一味地服从采购人的“特别”需要，设置不合常理的门槛、特定条款或者技术参数上为特定供应商量身定做，使采购文件产生歧视性，排斥潜在供应商，也较容易产生供应商质疑投诉。

  (四)供应商维权意识逐步增强。随着参加政府采购活动的增多，对相关法律法规的学习和了解也增加，供应商的维权意识明显增强。有的供应商向采购中心提出质疑时，动不动就威胁要起诉，要向纪检部门举报，要向媒体曝光，更有供应商在与采购中心进行交流沟通时还偷偷录音。

  (五)评标专家主观原因。参加政府采购项目的评审专家由于本身的原因，加上自由裁量权过大，对某一采购项目不是按照正常的评标标准行使评标工作义务，因而产生的结果不能反映真实的情况，使该项目潜伏着供应商质疑投诉的危机。

  (六)供应商维权存在误区。在政府采购的实务当中，不少供应商的质疑投诉心理存在失衡，片面利用法律赋予的权利进行质疑、投诉，存在误区，主要表现在：有的供应商没有中标，一种求发泄、求补偿心态油然而生。供应商以寻求最大利益为目标，参加政府采购项目的目的是获得成功，在大部分供应商看来，花费人力物力参与政府采购活动，理所当然应该得到回报。如果对供应商参与政府采购求胜心理认识不足，加之解释服务工作不周全，对政府采购的法律法规执行不到位，也使质疑投诉成为可能。供应商便会利用采购代理机构在服务当中确实存在的瑕疵作为理由，进行质疑投诉，这种以生“气”的形态产生的质疑投诉行为，实质上是利用质疑投诉的机会将自己的怒气发泄出来，以求得心理平衡。

  (七)理解偏差的原因。《政府采购法》从颁布到现在，虽然已经过了十多年，但由于各项配套法规、制度不健全，加上政府采购宣传不到位，一些供应商不完全了解政府采购的政策和程序，一旦不能中标，就免不了要提意见、发牢骚，总认为自己的利益受到侵害，并以一些与采购文件、采购过程和中标、成交结果无关的事项进行质疑投诉。有些是对招标文件或政府采购政策的理解存在偏差，从而引发对采购项目的质疑投诉。

  避免或减少质疑投诉的主要对策与建议

  如何才能有效地避免或者减少质疑以及处理质疑呢?关键是要做到合法、合规。

  (一)要依法办事。政府采购是一项讲法制、讲程序的活动。各方当事人都必须毫不动摇地以《政府采购法》和相关法律法规为指针，在政府采购文件的制作、开标、评标和定标过程的组织，以及合同的履行、验收等环节上建立健全一整套规范和操作性强的规程，以制度管理政府采购行为，使责任明确，职责到人，并加强检查督促。

  (二)要依法采购。当前，随着法治化进程不断加快推进，依法采购显得尤为重要。采购人要认真贯彻执行政府采购政策，按照公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则，科学编制采购方案，按政府采购规定办事，切实做到依法采购，确保采购项目质量。

  (三)要依法认真编好采购文件。采购文件是政府采购活动中的重要组成部分，其制作质量将直接影响到整个采购活动的顺利进行，很多质疑投诉都是由采购文件的不规范、不严谨所引起的。因此，政府采购活动中认真编制政府采购文件显得尤为重要，这也是从源头上保证政府采购公平、公正，有效预防质疑投诉产生的措施，这就要求采购人、采购代理机构严格执行政府采购相关法律法规，杜绝采购文件编制中的倾向性。

  (四)要依法把好专家评审关。专家评审可以说是政府采购活动的核心环节。把好专家评审关，第一要严格专家的抽取，必须坚持随机抽取原则和评标专家回避原则，减少人为因素干扰，如采用专家电脑随机抽取语音通知系统。第二要严格评标程序，按相关规定和要求，排除一切有可能对评标专家产生干扰和影响的因素，确保专家能独立、公正评审。第三要严格执行审查结果，如对投标供应商不足三家、资质审查不符合要求、投标书没有作出实质性响应以及超预算等问题，只要事实清楚，该废标的就要废标。

  (五)要依法受理、处理质疑投诉。供应商的询问往往是政府采购质疑投诉的前奏，这个环节的工作做好了，很多问题就会解决在萌芽阶段，质疑投诉就会避免或减少。在处理供应商询问过程中，要端正服务态度，积极替他人着想，同时要注意提升自身的服务水平，熟悉政府采购法律法规。同时加强对供应商的法规宣传，提高供应商参加政府采购的能力和水平是降低和减少无效或恶意投诉的一个有效途径。一些供应商对政府采购还比较陌生，对于政府采购的一些法定的规则缺乏了解，对政府采购的法律法规意识淡薄，以侥幸的心理，盲目地参加政府采购活动，其结果肯定是事与愿违。

  (六)要不断完善质疑与投诉法规制度。一是进一步完善政府采购相关法律法规。目前，政府采购相关法律法规规定更多是保障了供应商质疑投诉的权利，但较少规定其责任义务及滥用权利的相应处罚，造成权责不对等。应不断完善相关法律法规，做到权责明确，将供应商无限质疑权利变为有限质疑权利，既保证其合法权利的行使也加大对滥用权利扰乱政府采购秩序、恶意质疑投诉的供应商的处罚力度。二是制定《供应商质疑处理办法》。为进一步规范质疑活动的管理，可根据采购法律法规规定，结合当前政府采购工作实际，尽快制定完善政府采购供应商质疑处理办法。

  (七)要依法做好监督工作。监督部门要依法行使监督权，不能“缺位”，也不能“越位”；要定期查找政府采购活动中可能存在的“漏洞”，并及时堵漏；对于不依法进行采购的行为，一经发现，严格按照政府采购有关规定进行处理，切实规范政府采购行为，让“保护政府采购当事人的合法权益”落到实处。

  总之，随着政府采购制度改革的不断深入和发展，政府采购范围和规模的不断扩大，社会各界对政府采购监管和操作要求越来越高，供应商的法制观念和维权意识越来越强，质疑投诉现象越来越多、涉及的内容越来越广泛。政府采购工作必须与时俱进，研究分析质疑投诉工作的新情况、新问题，寻求新对策、新方法，更好地做好政府采购质疑投诉处理工作。

(责编：冯君)