土地资源参与PPP模式项目的探讨

□文／陕西省土地工程建设集团办公室  孟斌

  PPP模式，源于英文Public—Private Partnership的缩写，具体是指政府和社会资本之间进行相互合作的一种形式，在公共产品的建设或服务建立伙伴关系。政府与社会资本在项目合作过程中，共享投资收益，分担投融资中的风险，一起承担社会责任。

PPP合作模式可以改善政府在项目建设中的低效率缺陷，从而加强项目在市场中的竞争力。近年来，各国政府都开始把PPP模式作为投资额度较大或复杂的基础设施项目投融资和管理的方式的必选或补充方式。我国在PPP项目上也不断出台了相应的政策和激励措施，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益。

  配套土地政策可支持PPP项目发展

  我国土地在用途管制方面分类，主要分为农用地、建设用地和未利用地；从土地公有制方面分类，主要为全民所有制(国有)和劳动群众所有制(集体所有)。PPP项目主要涉及的是国有建设土地。

  土地作为一种资源和资产，在PPP项目建设方面有着特殊的功能和作用，《国土资源“十三五”规划纲要》提出，要结合土地利用总体规划调整完善，围绕扩大有效投资，加快建设用地审批和供应，保障基础设施、民生工程、新产业新业态和大众创业万众创新用地需求。“十三五”期间将支持公共交通设施用地立体综合开发，落实铁路建设土地综合开发政策，完善政府与社会资本合作模式(PPP)用地政策，支持创新融资模式。

  根据各行业PPP项目用地政策，轨道交通类项目，政府鼓励通过土地综合开发，支持并补贴项目；对于养老服务、文化产业，依据项目营利与否，推出不同的供地方式，营利性项目主要以协议出让、租赁等有偿方式用地，非营利项目主要以划拨无偿方式用地。

  从依法用地和土地利用角度来分析，PPP项目在项目实施的过程中要尊重土地管理法的法定要求，结合政策性文件的指导意见做好衔接，依法用地，严格程序，避免产生新类别的违法用地行为。在强化守法用地意识的基础上，要增强产权保护意识，结合产业纳入成本核算，创新商业模式要严守法定底线，不能盲目突破。相关部门要进一步增强服务意识，在PPP项目运营管理中引导企业依法用地，杜绝盲目用地观念，减少用地矛盾，各地政府也在逐步加大自然资源管理的“放管服”改革。

  PPP项目中供地方式的划分

  2016年10月11日国土资源部与财政部等20家部委发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知玖财金[2016]91号)，首次发声对PPP项目用地涉及到的相关土地问题进行了明确划分。根据国办发[2015]42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中提到保障项目用地有多种方式，实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者人股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者人股方案，经市、县人民政府批准后实施。

  PPP项目用地可以通过无偿方式或有偿方式取得，无偿方式主要为划拨，有偿方式主要为协议出让、招拍挂、出租以及国有土地使用权作价出资人股。

  1．划拨供地

  采用划拨方式供地是当前PPP项目最常见的供地方式之一，实践中多将项目用地划拨至政府方或其授权代表方，提供给项目公司在一定期限内无偿使用，无处分权；采用划拨的方式项目主要是国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目。其次是以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目。

  2．作价出资

  财金[2016]9l号文件进一步明确了可作价入股的PPP项目用地的用途种类，指出不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。

  3．土地使用权出租

  《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42)第二十条规定：“不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。”

  4．协议出让

  根据《协议出让国有土地使用权规范(试行)》，协议出让国有土地使用权，主要包括供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营陸用地以外用途的土地。

  5．招拍挂

  《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》对招标拍卖挂牌出让土地使用权的范围进行了规定，包括供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地等。

  目前实践中，只有部分PPP项目能通过划拨方式取得项目用地，符合划拨目录的项目用地一般采用划拨方式供应土地。划拨土地不用支付出让金或支付少量补偿、安置等费用，可提升项目吸引力，减轻社会资本前期大量资金投入压力；出让方式，可收取出让金，收入纳入国库，对政府方有利；租赁方式比较灵活，但抵押条件限制较多；作价出资(入股方式)可以有效配置土地资源、缓解地方政府的资金压力，也是政策鼓励的方式，但存在作价出资(入股)，可能股权比例超过50％；不经招拍挂流程，直接作价出资入股，存在寻租空间，可能会有国有资产流失的风险等问题。

  土地参与PPP项目的功能分析

  1．土地划拔与土地融资

  PPP项目能否使用土地划拨方式，主要是看PPP项目用地是否符合国家《划拨用地目录》要求。如果PPP项目需要以土地进行抵押融资，需履行土地主管部门审批手续，在拍卖划拨的土地使用权以实现抵押权时，拍卖所得在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让收入后，土地抵押权人有优先受偿的权利。

  2．PPP项目带动周边的土地增值收益归属

  PPP项目带动周边的土地增值收益归属，需要厘清土地增值收益的产生过程。土地增值收益至少来源于土地位置的改善和土地质量的提高两个因素。在土地所有权和使用权合一时，土地增值收益归土地所有者；当土地所有权和使用权分离时，周边土地位置和土地质量改善所形成的增值收益属于土地使用者。PPP项目公司若想获得周边土地增值收益，需要先取得周边土地的使用权。

  3．PPP项目土地的融资

  根据相关文件规定，PPP项目公司在以下几种情况下无法融资：地方各级政府将储备土地作为资产注入项目公司，以储备土地作为抵押进行项目融资；地方政府承诺以储备土地预期出让收入作为项目公司偿债资金来源及以政府土地出让收益作为担保为项目融资的方式。

  综上所述：土地作为一项重要的要素资源，通过PPP模式可进一步提高其投入效率并发挥整合作用。

(责编：杨金亮)