政采非依法必招工程项目拟用协议供货法的思考

南京林业大学（210037）高国民，南京科技职业技术学院（210033）于彩霞

  1，引言

  众所周知，随着《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等法律法规先后颁布实施并被广泛运用，以及为之不断完善、科学规范、切实可行的法律法规所配套规章与规范性文件不断推陈出新。如：2017年10月1日起推进实施的财政部修订原第18号令后颁布的第87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，其它还有：财政部财库【2012】69号《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》、国务院法制办公室国法秘财函【2015】736号《对政府采购工程项目法律适用及申领施工许可证问题的答复》、江苏省财政厅?苏财购【2016】27号《关于明确省级政府采购协议供货工作有关问题的通知》等等。这些规章文件为政府采购活动进一步实现既切实规范、又物有所值、且用户满意之目标，提供了有效的法律依据与可靠保障。诚然，基层政府采购（非依法必招工程项目的协议供货）的具体实践活动中，还存在着一些问题值得我们基层一线的政府采购活动管理者去探索与思考：

  2，非必招工程项目协议供货面临的现实问题

  2.1参与项目甄选协议供货商的选择方式---“随意”

  江苏政府采购网站上公布的“2017-2019年工程分包供应商：分包一，房屋建筑工程施工；分包二，建筑装修装饰工程施工；分包三，智能化安装工程；分包四，工程设计；分包五，工程造价咨询；分包六，工程监理”。其中之分包二共列有73家建筑装修装饰工程施工企业名单，在相关施工资质等级、专业项目业绩都满足政府采购供应商库成员征集既定条件要求情况下，其自愿承诺相应装修装饰工程项目施工投标报价的优惠率从3%---30%不等（详见其相关附表）。再根据江苏省财政厅发布的苏财购【2005】18号《江苏省省级政府采购协议供货管理暂行办法》第一条：协议供货，是指通过公开招标等方式，确定特定政府采购项目的中标供应商及中标产品的价格和服务条件，并以协议书的形式固定，由采购人在供货有效期内自主选择中标供应商及其中标产品的一种采购方式[1]。因此，我们从江苏省政府采购官网公布的2017-2019年度协议供货（工程分包二）商名单来看，有多达70余家工程分包供应商可供采购人自主选择。我们知道，作为高校且使用国有预算资金的事业单位采购人而言，其拥有的特定条件下政府采购活动某一环节中相关适用方法与操作程序应用的“自主选择”权，并不等于是采购人单位内某一特定人员的“自由选择”权，需要通过“民主议事”法经过“民主集中”制，产生其最终选择决定。那么，又如何进行规范而合理的选择呢？当前，一般基层采购人的相关业务经办人，根据自己的认知水平和实际掌握的信息情况，随意（名曰：自主）通知几家工程分包商前来参加本采购单位再行组织的二次邀请招标活动。由于不需要也不是在有形采购招标投标市场进行公开招投标，故不需要再在省级政府采购信息发布平台或者本单位官媒上公开刊发相关邀请招标信息。由此可见，在此项采招邀标形式合法性并无异议情形下，受邀投标单位确定方法的科学性公平性、运作程序的规范性切实性就成为此次邀请招标活动操作的关键所在，也是其工作效果与社会效益呈现的重要方面。再有就是前述相关采招经办人“随意选择投标参与者”的方式方法，有违我国《招标投标法》所倡导的“三公：公开、公平、公正”之法律原则，为此也就难免受到采购关系人及社会公众的异议或质疑。

  2.2确定项目成交协议供货商的评审方法---“随便”

  政府采购非必招协议供货类小型（国家发改委16号令发布前，江苏省政府采购工程项目协议供货标准设定为：施工单项合同预算价在20万元以上至100万元以下人民币）工程项目，项目采购人选择在省级政府采购协议供货商库成员中，经过再度邀请招标比选产生中标成交供应商，应当说合法合规、毫无疑义。但是选用与现行法规规定要求相适应的采招邀标中标人的评判方法进行评审时，需要特别说明的是，作为江苏省政府采购协议供货商库的成员，其入库招标评选时，各入库的建设工程项目施工分包供应商单位都有明确承诺的工程项目协议报价优惠率指标，从3%——30%不等，它虽未明确是执行当地现行与工程项目建设时间同期的建筑工程预算定额,即是按照国家有关的产品标准、设计规划和施工验收规范、质量评定标准，并参考行业、地方标准以及有代表性的工程设计、施工资料确定的工程建设过程中完成规定计量单位产品所消耗的人工、材料、机械等消耗的标准，并按照预算规定对工程量逐层进行计算，最终获得预算定额总价的一种工程量定额计价模式下工程项目计价总额的一次性优惠率；还是目前比较通行的参照同期当地建设管理系统官方媒介发布的建设工程造价信息与建筑市场行情，通过按照项包干进行计算或者按照单价计价方式，并依据工程量清单计价办法和招标文件的规定，参照招标文件所提供的工程项目工程量清单逐项进行报价计算的工程量清单计价模式，且为计价汇总后的一次性优惠率。就某一工程项目投标的同一优惠率而言，这两种计价模式对不同或相同投标人在同一时期的投标报价影响还是有所差别的，其根本差异在于投标报价的定价方式和价格范围。业内共识是：工程量清单计价是市场形成的价格，是在相同的工程量约束下通过市场竞争确定的，反映了市场平均先进水平价格；而定额计价是按照既定计算规则，通过审核程序，由谈判所确定，反映的是所谓的社会平均水平价格。此外，工程量清单计价是甲乙双方共同承担风险，而定额计价不能超出定额的规定，对签订固定总价合同的承包商，要承担所有的风险，极易引起甲乙双方的争议和矛盾。我们发现有些高校在根据招标文件列明的具体项目确定其协议供货商（工程项目招标施工分包商）评审方法时，并未优先考虑所邀标投标人加入省政府采购协议供货商库时，其所承诺此类工程项目投标报价的一次性报价优惠率问题，并力求防范投标人在政府采购协议供货商入库时所公开的建设工程项目投标报价优惠率承诺变成泡影。少数高校采购经办人员在具体工作实践中，自行“随便”地按照其单位现有制度与招标投标习惯做法运作采购邀请招标事宜，往往并不关注政府采购协议供货商（工程项目招标施工分包商）入库时事先公开承诺的其工程项目投标报价优惠率问题，理想化推断认为：参与投标想中标的，其投标报价最大优惠就肯定会在其投标报价时充分体现，事先承诺的优惠率无关紧要。可以想象，其结果可能会出现中标人投标报价的优惠率这一指标并未达到其加入政府采购协议供货商库时公开承诺的水准，作为企业在招标文件没有特别要求前提下，本着追求“利润最大化”的企业属性，判断其招标要求的计价模式对投标报价的影响程度后，就完全可能游离于省政府采购协议供货规则圈外，不能兑现其进入政府采购协议供货商库时的承诺，导致招标人经济效益受损、社会效益下降，也对非政府采购协议供货商库成员的同行产生不公平，招标投标法要求的“三公一诚信”法律原则受到亵渎，这有待我们在实际工作中进一步切实防范应对、科学完善推进。

  2.3协采招标法规运用交替相关政策难顾--“随心”

  大家共同认知的所谓“协议采购”（也俗称为协采），通常认为它是为了减少通用项目的重复招标，方便相关行政事业单位采购，降低采购成本，提高采购效率，相关职能管理部门对通用项目采购通过一次统一的公开招标择优定品牌、定价格（优惠比例）、定服务、定期限和定协议供货商，并以签订协议的形式加以确定。在协议约定的的时期内，相关行政事业单位采购协议范围内的货物或者服务时，应向中标的协议供应商购买的一种采购方式。由此可知，工程项目政府采购活动中的协议采购供方，也就是协议供货商（建设工程施工分包商），在其入库时已经过公开招标方式进行建库切实需要的必要条件要求与资格资质业绩的评审筛选，并按照既定选择规定要求标准确定了入库协议供货商名单。那么，我们基层采购单位在依规按章推进其具体工程项目建设协议采购之际，往往比较“随心”操作，有时甚至“任性”而为，不难发现工作推进过程之中存在着招标投标法规和政府采购法规交替应用，或者其中部分条款融合采用，或者业内一些程序做法交叉使用，有些情形在其评标方法里尤为明显。例如，在政府采购和招标投标的采购招标文件里的评标方法中：综合评分法与综合评估法任意写（招标投标评标方法里写的是综合评分法）、其评标基准价是有效最低投标价或是有效报价的平均价任性选（政府采购文件的评标办法里用的却是有效投标报价平均价的95%为评标基准价）、而其得分计算规则是高出或低于基准价的得分任便定（招标投标文件评标方法中高出或低于评标基准价的，并不按相关文件规定要求高扣情形是低扣情形的1.5倍分值，而是简单地都扣一样分值）。这里需要说明的是，目前为止我们的政府采购体系里相关规章及规范性文件中的规定是如财库【2007】2号《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》：综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标报价最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其它的均按招标文件的评审规定扣分细则计算而得；而招投标采购体系里的现行相关法规规章规范性文件中并没有如此的具体操作规定，也即存在多种选择（仍处于推陈出新之中），例如：选择有效投标报价的平均数作为基准价或者选择有效投标报价平均数的92%或95%或98%等价格（比例系数随机抽取定）为基准价，高于基准价的情形通常是作扣分（按招标文件规定）处理，而低于基准价的情形可作扣分（按招标文件规定）处理，但高扣和低扣情形其扣分标准有所不同，而有的招标文件中则创新地作“加分”（按招标文件规定评分为百分制，其评标的基准价为报价权重分值满分，加分后可能产生超百分）处理。此外，类似工程项目招标工作结束后的评审结果公示内容也存在被轻视或忽视现象，有的采购招标人所推进的此类政府采购项目，常常其评标结果公示里只有相关中标单位名称，其中并没有其他中标候选人名单，也没有其中标价格，更没有本次政府采购评委名单。由于现行两法（政府采购法和招标投标法）在不同时期对此问题的相关要求有所不同，相对于现行的政府采购法规规章等文件规定要求而言，较早就有了明文规定，而招标投标法律法规体系里的相关规定滞后较多。如于2004年9月11日起施行的财政部19号令《政府采购信息公告管理办法》里第12条（一）至（七）项就作出了精细要求；而招标投标关于此类问题（招标公告和公示信息），尤其是关于中标候选人与中标结果公示的具体规定，才在2017年11月23日颁布的发改委10号令《招标公告和公示信息发布管理办法》第6条里（一）至（五）项有了明确规定。显然，当前我们基层部门的政府采购活动操作过程中的相关操作方式方法存在的一定瑕疵，也是受多种因素影响的结果，需要我们在今后的工作实践中及时予以纠偏并整改修正。此外，实际工作中相关采购管理人员因为种种原因并未能兼顾到当前正在实施的相关政府采购规章政策规定要求，如：财库【2011】181号《政府采购促进中小企业发展暂行办法》等政策文件，同样需要我们切实认真学习文件之规定要求并自觉贯彻执行其精神，以体现其相关政府采购政策的严肃性与权威性。

  3，政采协议供货法应用推进中的探索与思考

  3.1严格依照相关规范性文件要求践行协议供货

  如前所述，政府采购协议供货制是指事先通过公开招标采购方式，统一确定中标供应商及其所供产品的品牌、价格、供货期限、服务承诺等内容，用协议的形式加以明确，各采购人在协议有效期与协议业务范围内进行采购的一项政府采购管理制度。作为政府采购操作推进的属于应用协议供货（建设工程施工分包商）进行工程项目建设的，理当恪守政府采购活动中所涉及国家颁布现行的相关法律法规，以及相关部门出台的法律法规配套规章与规范性文件规定要求，例如，工业和信息化部、国家统计局、国家发改委、财政部?工信部联企业【2011】300号《关于印发中小企业划型标准规定的通知》、国家统计局的国统字【2011】75号《关于印发统计上大中小微企业划分办法的通知》、财库【2011】181号《政府采购促进中小企业发展暂行办法》、财政部的财库【2012】69号《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》；财库【2016】205号《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》，以及江苏省财政厅的苏财购【2005】18号《江苏省省级政府采购协议供货管理暂行办法》、苏财购【2012】1号《关于进一步做好省级政府采购协议供货工作有关问题的通知》、苏财购【2016】27号《关于明确省级政府采购协议供货工作有关问题的通知》、苏财购【2007】9号《江苏省货物及服务政府采购方式变更管理暂行办法》等等。努力在履行本单位政府采购工作职能之时，同步忠实贯彻执行国家相关政府采购的法律法规规章与规范性文件规定要求。充分实现其应有的“经济效益”与“社会效益”，同时满足政府采购人的“采购预期”与采购标的物的“物有所值”。

  3.2探索实践更加公平公正的协议供货操作应用

  我们在具体工作实践中，不仅要坚持我国现行政府采购活动中既定有效的相关法律法规、规章规范性文件规定要求，而且要及时准确把握最新政府采购政策导向与发展动态，以及修订完善而推陈出新的相关文件精神，努力让基层政府采购管理工作紧密契合当前国家相关政府采购工作的政策要求与发展方向，例如，高校系统基建部门推进工程造价估算（施工单项合同预算价）为20--100万元（人民币）规模标准的工程建设项目采用政府采购运作，必须遵循省政府采购管理规定，同时也必须结合工程建设项目技术含量与复杂程度以及工程计价结算模式方法等，参照业内常规做法，还需通过与省政府采购供应商库内所列政府采购协议供货商（工程施工分包商）进一步进行诸如：非招标采购方式的谈判采购（或者竞争性谈判）、竞争性磋商等或者开展招标采购方式来确定采购标的完成者（成交供应商）。假如当我们拟用“邀请招标”采购方式产生其最终中标（成交）商时，则其具体参与再次招标竞争投标的受邀者，如何从省政府采购协议供货商库（工程项目施工分包商库）里的合法规范产生呢？它或将成为人们热切关注的焦点，同时也是我们基层采购招标工作的廉政风险点所在。我们认为可以本着“公开、公平、公正，诚实信用之三公一诚信法律原则”，通过随机抽取其招投标竞争所必须的最低参与投标人数3家的2倍以上数量即6家以上库内成员分包商，并以同时发出投标邀请书的方式向其发出投标邀请（纸质书函与电子邮件并举）。在招标文件的评标办法中，需要充分考虑其先前加入省政府采购协议供货工程施工分包商库时，对其相关工程施工项目投标优惠率的特别承诺，还可以要求其参与相关工程施工分包项目投标时，在其投标文件中明确本次投标报价的优惠率为多少？是否优于入选省协议供货商（工程施工分包商）库时特别承诺的优惠率（自报其入库承诺优惠率），同时采用省政府采购相关文件所附资料予以评审核实？明确规定其投标报价计算出的优惠率不得低于其入库时的特别承诺优惠率，再采用政府采购法规允许的相关评标方法如综合评分法、最低评标价法，依照其招标文件的规定要求进行比较评审后产生最终中标成交分包商，依规遵章公示其评审结果一定时间且无质疑投诉后发出中标通知书。如果此过程中产生其实际采购再招标情形优惠率适用条件与计算模式方法有别于加入省政府采购协议供货商库所承诺优惠率的适用情形异议时，我们认为可以借鉴我国《保险法》第30条条款内容的设计初衷，并结合其它现行有关规章与规范性文件的相关要求，对其意通释为“不利解释原则”加以引伸解释、择优应对，即政府采购协议供货商入库时已对拟参与投标工程项目投标报价优惠率（未细分情形故属综合情形而言）作出了特别承诺且公开随文发出，作为入库成员是被认作为有经验的建设施工投标人且是其投标报价优惠率的首先提出方与承诺确认方，故其具体适用条件与报价计算模式方法的应用选择问题，在具体工程施工项目采购招标工作实践中，出现了不同理解之解释时，应当优先并充分考虑有利于具体项目政府采购活动中的实际采购人一方，而不利于事先承诺可提供工程项目投标固定优惠率的一方。

  3.3政采入库成员协议供货优惠率备案意义探析

  我们知道，政府采购时必须结合采购项目预算价而考虑的一个重要控制性因素就是采购价格。那么再次采购招标时，在满足采购需求且其质量与服务相等（实质性响应招标的各项规定要求与质量服务标准）条件下，则投标价格成为中标成交与否的决定性项。为进一步提高政府采购活动的工作效率，提升其政府采购活动的社会效益，并同时获取合法竞争下的经济效益，所以需要科学规范、切实合理设计“采购预期”，努力追求政府采购的“物有所值”与“用户满意”度。不难知道，政府采购协议供货商选择入库时，已经清楚地表明了其入库承诺的工程项目投标优惠率，即为今后参与该类型（工程项目规模体量在20-100万元人民币之间）工程建设项目招标投标时的最低报价优惠率（详见江苏省财政厅相关文件与省政府采购官网信息）。本省建设系统的人还应当知道，江苏省住房和城乡建设厅苏建规字【2017】1号文件附件三，江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法，第八条：******，投标报价合理性评审方法之1：报价合理性分析基准值的确定，招标控制价各子目综合单价下浮一定比率后【下浮比率：建筑工程一般下浮6-10%，安装、装饰及幕墙工程6--16%，******】乘以权重系数（50%及以上），******。此外，苏建招办【2018】10号第（四）部分：对部分文件的解释、补充和勘误之第3条里涉及到苏建招办【2017】7号文件的附件第2条第一款内容：投标报价下浮系数K和下浮率Δ，我们再与上述2.2条款所列明（3%--30%不等）的相关信息数据比较可知，其政府采购工程施工项目投标优惠率与苏建规字【2017】1号和苏建招办【2018】10号文件所规定的投标报价合理性评判约定的标准值间存有一定差距。深入分析后可知，苏建规字【2017】1号（及其配套附件）和苏建招办【2018】10号文件、苏财购【2012】1号以及苏财购【2016】27号文件及其文件配套附件，依照我国《立法法》第82条之立法原则精神，可归属于法律效力位阶相等的这一类别规范性文件之列，但是它们又分处于《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系与管理系统之中。作为高校基建这一基层采购单位，在一线的具体采购招标工作实践中，需要不断地加强法律法规知识的充实学习，正确把握具体采购工作所适用的法律体系，顺应相应系统职能管理的规定要求，当然这也是我们今后政府采购与招标投标工作努力改进规范前行的方向。

  3.4恪守既有法规规定要求时兼顾推陈出新政策

  随着我国各行各业“放管服”改革的深入推进，其发展态势日新月异，客观需要相应的管理规章与之配套，以图科学规范向前发展。因此，各行业领域的新规新章可谓是推陈出新、不断涌现，例如现行的财政部87号令替代了原财政部18号令、苏建规字【2017】1号文件代替了苏建规字【2013】4号文件，最近又通过苏建招办【2018】10号文件对部分不适应国家发改委16号令（修订了原国家计委3号令）规定要求的内容加以调整修订以及对过去部分文件相关条款内容进行了勘误修正。再如财政部的财库【2014】214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、财库【2016】205号《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》以及江苏省财政厅的苏财购【2016】27号《关于明确省级政府采购协议供货工作有关问题的通知》、苏财购【2016】37号《关于转发财政部加强政府采购活动内部控制管理指导意见的通知》等等涉及政府采购活动方方面面的规范性文件。它切实需要我们一线相关人员及时加强现行相关法律法规规章规范性文件精神的学习，正确把握政府采购活动中需要遵循的相关法律法规与规章制度，正确运用并防范《招标投标法》与《政府采购法》两法律体系相关规定要求的交错融合，及时关注并研读推陈出新的两法配套规章与规范性文件，如财政部87号令、苏建规字【2017】1号文件以及江苏省政府2018年第120号令《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》等等。同时，应当明晰两法体系在采购管理相关方面存在的部分差异，需要适时、适当进行切实把控现实政府采购活动操作使之合法合规并规范前行，诸如针对在政府采购协议供货采购前提下再次招标推进的采购招标评标方法中，其投标报价权重设定、评标基准价选择、投标得分计算以及评标结果的公示规则等方面，设计成需要在通过专家论证或民主议事程序后再推进前行次序，努力提高其政府采购实际业务管理的工作水平。

  4，结语

  实施政府采购依法非必招采购的小型工程项目，尤其拟在政府采购协议供货商（工程项目招标施工分包商）中，再度采招运作选择中标成交供应商（即工程项目施工分包商）的项目，一般来说都属于建设规模体量较小、相关要求标准统一、技术简单易控的工程项目，所以在高校基建部门的具体采购工作实践中并不常见，高校招标管理部门实际工作里也不多现。加之政府采购与招标投标的相关法律法规规章与规范性文件不断推陈出新，其配套的有关政府采购协议供货管理规定也随着变化不断，而我们基层相关管理人员学习贯彻精神又显被动迟缓、且有时缺欠，其应用把握法规规章与政策标准时，可谓是择需而用，甚至随心所欲，这都有待我们在今后工作实践里依法遵规、纠偏整改，即时规范、集优推进。

  参考文献：

  【1】江苏省省级政府采购协议供货管理暂行办法苏财购【2015】18号

  【2】关于进一步做好省级政府采购协议供货工作有关问题的通知苏财购【2012】1号

  【3】江苏省级2017年政府采购集中采购目录及限额标准的通知苏财购【2016】42号

  【4】江苏关于明确省级政府采购协议供货工作有关问题的通知苏财购【2016】27号

  【5】江苏省住房和城乡建设厅苏建规字【2017】1号文件附件三，江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法

  【6】高国民工程货物招标采供后评估研究[J]建筑经济2015年01期pp.53-56

  第一作者简介：高国民，男，1962.11—，在南京林业大学基建处从事建筑工程货物招采供管理工作30余年、高级工程师，工作实践中，在相关专业期刊上以第一作者发表专业论文60余篇（涉及工程货物采购招投标内容的30余篇）。其中在全国教育基建行业专业论文评比中曾获二等奖一篇、在全国林业系统高教基建专业论文评比中曾获三等奖一篇、在中国招协纪念《招标投标法》颁布15周年全国征文活动中曾获优秀论文奖一篇；在中国招标投标协会组织的招标理论与实践全国征文评比活动中获得三等奖一篇；在江苏教育基建学会专刊专业论文评比中曾获一等奖一篇、二等奖二篇、三等奖一篇；在南京市招标投标协会组织的专业论文评比中曾获二等奖三篇。现为江苏省综合评标（评审）专家库（资深库）专家；江苏省房屋建筑与市政基础设施工程、省财政政府采购及省发改委材料采购招投标评标专家，中国建筑学会会员、建筑经济分会理事，南京招标投标协会理事，南京照明学会会员。