招标项目后评价实施初探

□文／中石油集团公司物资装备部招标管理办公室 刘勤志

  摘要：近年来各央企对招标实施过程做了较为严格的规定，在操作标准化、规范化方面有了很大提升，但是仍存在片面强调招标流程而忽视招标效果的问 题。本文主要通过分析项目后评价工具的原理，借鉴项目后评价的方法与工具， 对招标项目后评价的实施进行了探讨。

  近年来，各央企相继建立了较为完善的招标管理制度体系，对招标实施过程也做了较为严格的规定，强化专业统一管理，大力推行电子招标，全方位推进阳光规范采购，在操作标准化、规范化方面有了很大提升，但是仍存在片面强调招标流程而忽视招标效果的问题。

  党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，不断增强我国经济创新力和竞争力。这一理念也为新形势下央企做好采购招标工作提供了指导。笔者认为，下步应以十九大精神为指引，抓管理提升、重精益管理，从招标实施效果的评价入手，研究如何实现从注重程序向注重程序与实效并重的转变，全面提升招标工作的质量、效率和效益。

  一、项目后评价理论借鉴

  （一）项目后评价的起源和发展

  项目后评价起源于20世纪30年代的美国，由于战争需要国家投资建设项目，议员们提出对项目进行效果评价，银行及金融组织为了降低投资风险，建立了后评价制度。20世纪70年代中后期开始，许多国家和国际金融组织意识到了后评价的重要性,纷纷建立和健全了具有行业特色的相应的后评价体系,并积极地开展后评价实践,使项目后评价成为投资项目监督的有力工具。如英国在1982年正式设立专门的后评价局，专门进行后评价。加拿大在1977年建立了总监办公室，主要任务是进行效率和效果评价，即后评价。

  我国项目后评价工作始于20世纪80年代，1988年国家计委下发了《关于委托进行利用国外贷款项目后评价工作的通知》，这是我国政府下达的关于推行后评估工作的第一个文件，要求选择重点项目进行后评价，并提出了后评价的重点内容和具体做法。到1995年，国家开发银行、中国国际工程咨询公司和中国人民建设银行等单位相继成立了后评估机构，国家有关部委和重点企业也开始编制后评价管理办法或实施规程等规章制度。进入2000年以后，国务院、国资委、国家发改委相继发布了一系列项目后评价规章制度，进一步规范了后评价工作的实施，各大重要项目的后评估步入成熟阶段。

  早在1991年，石油行业就制定了《石油工业重点建设项目后评价实施办法（讨论稿）》，提出对重大项目开展项目后评价工作。不过到目前为止，单纯对于招标项目的后评价开展还较少。

  （二）招标活动的项目化管理招标活动是为实现采购目标做出的一种阶段性的努力，对照项目管理中项目的概念，可以看出，招标活动本身具有与项目类似的特性：

  1、招标活动是由一系列具有开始和结束日期、相互协调和控制的活动组成，通过实施活动满足质量、进度、费用和资源等约束条件，实现目标的独特过程。

  2、招标活动从招标方案编制到合同签订的全过程，构成了招标活动的生命周期，符合项目管理全生命周期的理念。

  3、在招标活动中，各节点、各环节进行有机结合、系统管理，才能有效实现采购目标。从系统论“整体-分解-集成”原理来看，符合运用系统理念进行项目管理的原则。

  （三）招标项目后评价的理论基础系统论和控制论是项目后评价的理论基础，通过对项目运行过程的演变、发展、实施结果进行分析、总结和判断，进行有效调控，实现项目管理的科学化。从系统论角度看，项目系统由输入-处理-输出-反馈四种基本要素构成，“输入”是为达到目标的付出，“处理”是对“输入”进行有效组织，“输出”即项目实施取的成果。“反馈”是连接“输入”和“输出”的桥梁，通过将“输出”有效反馈给“输入”，对“输入”产生作用，使“输入”更有效率。通过建立反馈机制，项目系统才成为一个动态的闭环系统，项目后评价就是这种反馈机制。

  对招标项目系统而言，如图1所示，通过“输入”资金、人财物等资源，编制完成招标方案，经过招标实施过程的“处理”，实现合同签订，完成物资、工程、服务采购的“输出”，通过实施招标项目后评价“反馈”项目运行中的问题，保证项目顺利开展，实现科学化管理。

图1招标项目系统中四种基本要素的关系

  从控制论的角度看，任何控制系统都是由施控系统和受控系统两个子系统构成，施控系统将输入信息变成控制信息，控制信息作用于受控系统后产生的结果经反馈通道送到输入端，根据输出结果调整施控系统，对信息的再次输入产生影响，发挥控制作用。

  在招标过程中，招标实施的全过程即为施控系统，招标实施的结果为受控系统，通过招标实施过程将项目投入的资源转换为控制信息，作用于招标实施的结果，并通过招标后评价这个反馈通道传输至输入端，对项目的再次输入进行调整，从而不断提高招标工作质量。

  可以看出，招标活动具有项目的一般特征，管理内容与项目管理理论非常契合，完全可以借鉴项目后评价的方法与工具，对招标项目的实施效果进行分析与评价，促使招标活动更加优质高效。

  二、招标项目后评价的原则招标项目后评价是在招标工作完成并且合同签订后，对招标过程的合法合规性、科学合理性、投标人行为、招标结果的效益等情况进行客观分析和总结的技术经济活动，确定预期目标是否达到，项目实施是否合理有效，主要效益指标是否实现。从中总结经验教训，找出失败的原因，通过及时有效的信息反馈，为未来项目采购方案编制和管理决策提供依据，从而提高采购效益和质量。招标项目后评价应遵循以下原则：

  （一）客观性原则招标项目后评价是招标采购活动实施后一段时间对实施过程的总体评价。因此，后评价所依据的资料必须是现实发生的真实数据，才能总结出现实存在的经验教育，提出切实可行的对策措施。评价依据的客观性决定了评价结论的可靠性。

  （二）公正性与独立性原则独立性是公正性的基础，招标后评价应从项目投资者或项目业主之外的第三方角度出发，独立进行评价，才能得出有意义的结论。而公正性意味着评价过程中，应避免在发现问题、分析问题和做出结论时避重就轻，既要认真总结成功的经验，也要实事求是地面对失败的教训。

  （三）科学性原则后评价方法的选择和评价标准的制定应当遵循科学原则，以国家法律法规和企业规章制度为依据，评价工作的组织和评价程序也应当科学合理，才能确保评价结果的质量。

  （四）反馈性原则招标后评价的目的就在于通过对已完成招标项目的总结，为后续招标项目的招标方案和招标文件编制提供依据和借鉴。因此反馈性是招标后评价最主要的原则，评价结论的扩散、手段和方法是招标后评价成败的关键环节。

  三、招标项目后评价的方法和内容

  （一）评价方法评价方法的选择应当遵循定量分析与定性分析相结合的原则，定性分析适用于对招标文件、过程资料及合同的符合性评价，依据国家法律法规、企业规章制度及规范，客观公正地评判实施过程是否存在偏离。定量分析适用于对实施效果的评价，通过对相关数据进行计算，客观真实地反映被评价项目的费用、进度、质量等效果性指标。主要评价方法有以下几种：

  1、对比分析法通过对招标项目实施过程与国家法律法规、企业规章制度及规范要求进行对比，实施结果与预期目标进行对比，发现评价项目存在的问题。

  2.打分法选择确定后评价因素并设置相应的分值，组织专家对评价因素进行打分。

  3、因果分析法通过对符合性评价和效果性评价得出的结果进行分析，找出存在问题的原因。

  4、现场调查法通过对现场观察以及对相关人员的访谈询问，发现一些无法通过其他方法获知的细微问题。

  （二）评价内容

  招标采购评价是在招标采购合同履行管理的基础上，对整个招标实施全过程的评价，包括对招标操作和招标结果的评价，以及整个招标管理过程的评价，主要评价因素应包括但不限于表1的内容。

表1招标项目后评价因素一览表

  四、招标项目后评价的意义

  （一）健全反馈机制，实现闭环管理

  在实际工作中，多数招标项目在签订合同之后即宣告完成，缺乏对实施效果的评价和反馈，管理者对合同签订后的履约过程缺乏了解，导致新招标方案上报时缺乏约束，无法进行有效的监督和控制。招标项目后评价机制的建立，完善了反馈这一重要环节，使招标活动操作链条真正形成闭环，有利于项目执行效果及时反到馈招标管理部门，作为今后决策的重要参考，提高决策的科学性。

  （二）完善管理制度，规范招标行为

  通过制定科学完善的招标项目后评价制度，对招标全过程进行合规性和效果性评价，有利于发现招标项目实施过程中的问题，如招标文件存在歧视性、开评标程序不严谨、信息公开不够充分等，通过及时反馈，有效规范招标活动，减少异议投诉的发生。招标管理部门借助后评价结果也可以查找管理漏洞，通过不断完善规章制度，减少招标实施操作中各类违规行为，通过强化监督管理机制，使招标人及招标机构增强执行法定程序的自觉性。

  （三）提升工作质量，提高队伍素质新形势下，运用互联网技术和信息化手段开展招标后评价工作，有利于建立招标项目后评价信息共享机制，使集团内部招标人及招标机构共享后评价成果，充分借鉴历史经验及教训，不断提高招标工作质量。同时招标从业人员通过招标项目后评价，在实践中总结提炼经验、分析项目招标失败的原因、研究提升招标效率效果的方法，不断增强解决问题的能力，提升专业素养，提高招标队伍的整体素质。

  （四）强化信用管理，规范投标行为通过将招标项目后评价成果与承包商、供应商及服务商的信用评价、责任追究相结合，可加强合同管理，有效督促中标人全面履行合同。借助电子信息平台，使中标人的履约记录、信用信息互联共通，如出现围标串标、恶意低价中标、合同违约等不良记录，将直接影响该企业在其他招标项目中的评价，真正建立“一处受罚，处处受罚”的约束机制，从而加强信用管理，营造诚实守信的良好竞争氛围。

  五、招标项目后评价实施建议

  （一）后评价活动的组织为做好招标项目后评价工作，首先应当建立相应组织体系，明确各部门的分工和职责。建议后评价组织分为三个层级：第一层级是集团公司层面的招标管理部门，负责制定出台集团公司招标项目后评价管理办法及工作规范、审定集团公司年度招标项目后评价计划，组织实施重大招标项目的后评价工作、指导各下属企业开展后评价工作；第二层级是集团公司各所属企业的招标管理部门，负责编制本单位招标项目后评价计划，组织实施一般项目的后评价工作，以及向集团公司报送招标项目后评价结果；第三层级是招标项目后评价工作小组，是具体实施招标项目后评价的临时组织，由技术、经济方面的专家组成，负责客观公正地进行评审，并编制招标项目后评价报告。

  （二）后评价项目的选择

  各单位根据实际情况选择需要进行后评价的项目，并编制年度后评价计划，已列入合规管理监察和审计的项目也应纳入后评价年度计划中。在进行项目选择时，应当优先选择集团公司重点工程建设项目、对集团公司各类生产经营影响较大的项目、在招标实施过程中问题突出的项目、异议投诉成立的项目、多次招标失败的项目、以及实施效果与预期目标差距较大的项目，对这类项目的后评价分析对于今后招标工作的开展有更强的借鉴意义。

  （三）后评价成果的应用后评价报告编制完成并不意味着后评价工作的结束，对后评价成果的应用才是开展后评价工作的关键所在。从集团公司层面，招标管理部门通过分析后评价报告，找出其中有代表性的共性问题，逐步完善招标管理规章制度和工作流程；从所属企业层面，通过将后评价结果反馈给项目业主，对发现的问题提出改进意见和建议，为今后实施类似项目提供参考和借鉴。

  综上所述，招标项目后评价工作有利于促进招投标活动更加公开、公平、公正，是大型企业集团走内涵式、精益化管理道路，全面系统地开展提质增效工作的必然选择。目前招标项目后评价工作还处于起步阶段，还没有系统的管理办法和操作规则，应尽快结合本企业实际情况，制定完善招标项目后评价管理体系，推动后评价工作制度化、常态化，促进企业管理提升，不断开创采购招标工作新局面。

  参考文献

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