建设项目工程总承包招投标实践与探讨

□文／青岛佳恒工程造价咨询有限公司 张君

摘要：为进一步深化建筑业“放管服”，加快产业升级，促进建筑业持续健 康发展，2017 年国务院、住建部发文，明确要求加快推行工程总承包。装配式 建筑原则上应采用工程总承包模式，政府投资工程应完善建设管理模式，带头推 行工程总承包。促进大型企业做优做强，形成一批以开发建设一体化、全过程工 程咨询、工程总承包为业务主体、技术管理领先的龙头企业。本文结合工程总承 包项目招投标实践，分析工程总承包当前突出问题和主要制约因素，提出积极的 建议，探讨有效解决办法和对策。

一、工程总承包模式是建筑业发展的必然要求 工程总承包模式是国际上常用的建设项目承包模式之一，FIDIC 于 1999 年编制了标准的 EPC 合同条件《设计、采购、施工合同条件》，在以承包商交钥匙方 式承建的工业开发及基础设施等建设项目中广泛应用。我国现行《建筑法》第二 十四条，《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建 市[2003]30 号），明确将 EPC 总承包模式作为一种主要的工程总承包模式予以政 策推广，2011 年、2012 年相继发布实施了《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）和《标准设计施工总承包招标文件》（2012 版）。2013 年国家“一带一路”倡议后，加快了建筑业企业走出去的步伐，为适应国际工程 承包惯例，进一步推进工程总承包制，住房和城乡建设部发布实施《关于推进建 筑业发展和改革的若干意见》（建市[2014]92 号）、《关于进一步推进工程总承包 发展的若干意见》（建市〔2016〕93 号），国务院发布《关于促进建筑业持续健 康发展的意见》（国办发[2017]19 号），明确要求加快推行工程总承包，从根本 上解决传统承发包模式下设计和施工相分离、不协调而造成的弊端，按照总承包 负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。

近年来随着 PPP 项目的不断落地、装配式建筑的推广，建筑业“放管服”改 革，为建筑业改革明确了目标，建设投资向国有和社会投资多元化发展，建造方式向产业现代化发展，必然要求建筑产业技术和组织方式的全面提升，目前，住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意 见稿）正在编制修改过程中。近两年各地纷纷发布地方性政策文件推进和落实工 程总承包制，装配式建筑原则上应采用工程总承包模式，政府投资工程应完善建 设管理模式，带头推行工程总承包。大力推行工程总承包模式，是建筑业转型发 展的必然要求，也是供给侧改革创新的必然要求。

二、工程总承包招投标现状及制约因素 推行工程总承包模式势在必行，但在实践中存在着诸多影响工程总承包招投标的制约因素，涉及法律和管理制度、政策导向、经济社会发展、国际和国内市 场环境等宏观层面，在具体实施的层面分析，影响工程总承包招投标的主要制约 因素，突出表现在以下四个方面。

（一）现行建设行政审批流程及监管制度与工程总承包项目管理不完全配 套。

建设项目全寿命周期划分为六个阶段：决策阶段、设计阶段、发承包阶段、 实施阶段、竣工阶段和运营阶段。长期以来，我国的工程建设项目实行设计-招 标-施工的DBB组织模式，建设监管制度也是与之相配套的，对于建设项目行政审批本上也按照这六个阶段的流程办理。现阶段，国家尚未出台具体的规范和管理工程总承包的法律法规，采用工程总承包模式的建设项目行政审批也将打破一些原有的建设监管规定和程序，需要政府及部门之间统一认识，实现监管流程再造和制度创新；另一方面，各地试行工程总承包依据地方的相关政策和规定，各地政策规定存在的差异导致同一承包商在各地业务的具体实施不一致的情况。推行工程总承包对建设单位的建设组织和管理提出了更高要求，需要建设单位做好工程项目前期工作，认真研究相关法律法规和政策，并且和项目所属政府审批、监管等部门充分协商取得认可后方可实施招投标工作。

（二）建设规模、建设标准、功能需求等不能满足工程总承包发包须具备的条件。

采用工程总承包模式，建设单位应当在发包前做好工程项目前期工作，自行或者委托设计咨询单位对工程项目建设方案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，在项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求确定后，进行工程总承包项目发包。工程总承包改变了传统模式下按量发包、按量支付与结算的原则，改为按规模标准和功能支付与结算。

对建设工程项目决策阶段的可行性研究、方案设计或者初步设计工作要求提高，但目前建设单位对项目建设的管控的最薄弱环节是决策阶段，随着后续项目设计、发承包、实施到竣工、运营阶段项目建设目标逐步明确，工程总承包发包阶段建设单位对建设规模、建设标准、功能需求难以做到明确和完备。另外，一些建设单位为压缩建设周期，将不适合或者不具备条件的工程总承包条件的项目，借用工程总承包形式进行发包，在后续阶段逐步明确并变更调整规模标准和投资，增大了项目建设风险，增加了项目监管难度。虽然国家鼓励推广工程总承包，但是缺少相应的法律法规和规范操作的规定，造成实施阶段协调工作量大大增加，试行效果良莠不齐，一些地方和部门因此顾虑重重而不予支持。

（三）工程总承包项目计价方式和计价方法无统一规范。相比传统的施工总承包，工程总承包项目承包商的风险大大增加，因此承包商在承接该类工程时会综合考虑管理投入成本、利润和风险等因素，所以工程总承包合同的工程造价水平一般偏高。工程总承包宜采用固定总价合同，建设单位应制定合法科学的计价方式和条款，合同固定价格应当在充分竞争的基础上合理确定。除合同约定的变更调整部分外，合同固定价格一般不予调整。工程总承包强调按项目使用功能发包和按功能支付与结算，更适用固定合同总价来控制投资风险。但法律法规并未强制规定工程总承包必须采用固定总价方式，实践中大量存在费率招标和工程量清单招标等计价形式，按照审定的工程造价结算，投标报价和工程结算的方式和依据不同，投资控制的风险基本上全部由建设单位承担，这类项目有工程总承包之名而无工程总承包之实。

（四）工程总承包项目风险分担方法和约定不明确。工程总承包项目的建设单位和承包商，应从工程的整体效益的角度来合理分配风险，即谁能有效的防止和控制风险或将风险转移给其它方面，则应由谁承担相应的风险责任；哪一方控制相关风险是经济的、有效的、方便的、可行的，通过努力能够减少风险的影响，通过风险分配能加强其责任心和积极性，能更好地计划和控制。

风险分配通常在设计任务书、招标文件、合同、责任和义务承诺等文具中定义，但是，由于缺乏工程总承包项目的理论和实践经验，大多数建设单位在起草这些文件的时候很难全面、准确对风险做出预计、定义和分配，无法做到合理地分配风险，甚至利用招标人的主动权，笼统地将除了已有的立项、土地、规划条件外其他所有风险都推向承包商，对调动各方面的积极性，提高项目的效益非常不利。

三、探讨工程总承包招投标的对策工程总承包模式的优势毋庸置疑，有效解决了设计和施工的衔接问题，减少中间环节，加之BIM的应用，能够最大限度发挥工程项目管理各方的优势，推动管理现代化，提高管理水平和效率，有利于实现项目目标，提升项目综合效益。在现有的招投标法律制度下，探讨如何规避政策和实施风险、维护参与各方的合法权益，积极稳妥推行工程总承包模式，提出以下八项对策和建议。

（一）重视项目决策阶段的可行性研究项目决策阶段的可行性研究工作非常重要，直接影响以后项目的实施方案、设计以及投资等。首先要重视市场调研。通过对当地市场的详细调研，给项目下一步的实施提供纲领性的指导意见。项目所在地市场情况的调研主要包括工程实施及交验标准、相关的法律法规、项目所在地经济状况以及地材供应和价格情况等。

其次，重视完成可行性研究。可行性研究的过程是深入调查研究的过程，又是多方案比较选择的过程。项目的可行性研究不仅是投资决策的依据，也是筹措资金、申请贷款和编制初步设计文件的依据。可行性研究涉及的环境影响评价报告、节能评估报告、可行性研究报告、项目安全评价、社会稳定风险评价、水土保持方案、地质灾害危险评估、交通影响评价、方案设计、投资估算等各项内容，对工程总承包项目建设实施都会产生直接或间接的影响。

最后，强调一点，对拟采用工程总承包模式的建设项目，建议在可行性研究报告审批、核准或备案时，明确招标组织方式、拟采用工程总承包模式下的招标方式和招标范围。为项目后期实施提供依据。

（二）对承包商资质、资格要求的建议

1、根据住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，工程总承包企业应当具备与发包工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩。

实践中为不突破现有法律，一些项目要求承包商同时具备相应的工程设计资质和施工总承包资质，并接受联合体。这里需要说明两个问题，一是文件规定的资质要求是设计资质或施工总承包资质，而不是要求承包商必须同时具备，应予纠正。二是对于工程总承包是否接受联合体投标的问题，不应简单地定为：“接受”或“不接受”。因为仅具备设计资质的企业（或仅具备施工资质的企业），在中标后存在将工程施工（或设计部分）再发包给具有相应资质的企业的问题。为了提高工程总承包综合管理效益，建议有条件地接受联合体投标，即：接受由符合设计资质要求的承包商和具备施工资质的承包商组成的联合体分别承担工程设计和施工，联合体成员数量可限定为2家，如果这种情况的联合体中标，根据联合体的分工分别完成工程设计和施工就不存在再发包的问题，故不应排斥。

2、工程总承包项目关于设计资质和施工资质的对应关系根据住建部资质管理相关规定和《工程设计资质与施工总承包资质类别对照表》，确定工程总承包项目承包商应具备的设计资质和施工资质。

工程设计资质与施工总承包资质类别对照表

（三）重视工程总承包招标文件的编制质量工程总承包招标文件应明确发包人的要求：包括但不限于以下方面：

1、招标文件中应当提供完备、准确的水文、地勘、地形、工程可行性研究报告及其批复材料等基础资料，以保证投标方案的深度、准确度、针对性以及对工程风险的合理评估；

2、招标文件中应当明确招标的内容及范围，主要包括：设计、勘察、设备采购以及施工的内容及范围、功能、质量、安全、工期、验收等量化指标；

3、招标文件中应当明确招标人和中标人的责任和权利，主要包括：工作范围、风险划分、项目目标、奖惩条款、计量支付条款、变更程序及变更价款的确定条款、价格调整条款、索赔程序及条款、工程保险、不可抗力处理条款等；

4、招标文件中应当要求投标人在其投标文件中明确再发包和分包内容；

5、采用BIM技术或者装配式技术的，招标文件中应当有明确要求；

6、建设单位应当在招标文件中明确最高投标限价。

（四）完善工程总承包项目计价方式和计价方法工程总承包模式下工程造价的合理确定与有效控制十分重要。招标文件和合同应明确招标控制价，以及投标报价、合同价、结算价的计价方式和计价方法。需要在工程概算标准的基础上，完善工程综合预算标准，推广全费用综合单价的适用性。利用大数据等信息化手段，建立工程造价信息指标发布及测算平台，及时准确反映工程造价构成要素的市场变化和各类项目建设标准和造价指标的数据库。

工程总承包项目宜采用固定总价合同。招标控制价应以批复或备案的估算或概算工程造价为最高限额，以综合预算标准为基础，根据建设规模、标准、功能要求，结合设计和施工组织方案，参考同类项目造价信息指标，编制功能需求和报价清单（报价清单可详细列项到单位工程或分部分项工程量清单）并合理确定招标控制价；投标企业根据招标文件、施工组织方案编制工程量清单和分部分项全费用综合单价，投标总价应低于招标控制价，以单价合同为宜，也可以约定除合同变更、调整外执行固定总价合同，合同变更、调整部分按招标文件及合同约定的处理方式进行价款调整。

（五）科学合理制定评标办法工程总承包项目的承包商责任大，风险高，因此，对承包商的选择至关重要。

工程总承包项目招标一般采用综合评分法。评标办法中评审因素和评分标准、及各评审因素的权重设置是否科学合理，直接影响评审结果和对承包人的选择。资格审查根据项目情况，可以选择资格预审或资格后审，根据建筑市场对潜在投标人的调研分析确定采用有限数量制或者合格制，如果采用合格制，也可以设定最低标准。评标办法不应简单地将针对具备设计资质的承包商的评标办法和针对具备施工总承包资质的承包商的评标办法分别罗列，或者针对联合体用这两个评标办法各占50%权重的办法进行简单叠加。工程总承包项目的评标办法应当择优选择能够将项目的设计和施工进行有机结合、符合招标文件的各项实质性要求且综合得分最高的投标。评审因素主要包括：

1、商务部分，权重不低于60%。主要包括：投标报价及报价合理性分析、项目管理机构及人员业绩、企业类似工程业绩、企业实力及荣誉等。

2、技术部分，权重不高于40%。主要包括：技术建议书，对项目的总体认识和规划；设计部分，对招标方案设计或初步设计的分析以及优化和深化设计的建议等；施工部分，对项目实施的施工工艺和施工组织设计，对投资、进度、质量、造价和物资采购的控制措施，对设计与施工的配合方案、技术措施等。建设单位对承诺采用BIM技术或装配式技术的投标人应当适当设置加分条件。

（六）建设单位和承包商在招标文件以及工程总承包合同中约定总承包风险的合理分担。

风险责任和权力相互平衡。风险的承担是一项责任，即承担风险控制以及风险产生的损失。但另一方面，要给承担者以控制、处理的权力。建设单位起草招标文件，就应对它的正确性负责。承包商承担设计和施工方案的风险，则其有权根据批准的设计方案和通过施工图审查后选择更为经济、合理、安全的和施工方案。

风险与机会对等。即风险承担者，同时应享受风险控制获得的收益和机会收益。例如承包商承担物价上涨的风险；则物价下跌带来的收益也应归承包商所有。若承担工期风险，拖延要支付误期违约金，则工期提前就应奖励。

承担的可能性和合理性。即给承担者以预测、计划、控制的条件和可能性，给承担者以迅速采取控制风险措施的时间、信息等条件，否则对承担者来说风险管理成了投机。例如，要承包商承担招标文件的理解、环境调查、实施方案和报价的风险，则必须保留一个合理的投标文件制作时间，向承包商提供现场调查的机会，提供详细且正确的招标文件，特别是设计文件和合同条件，并及时地答复承包商在投标文件制作过程中发现的问题。这样承包商才能理性地承担风险。

建设单位在工程项目管理中所面临的风险很大，其风险管理应对影响项目全局的重要环节和关键因素来展开。风险可能来自工程外部，也可能来自工程参与方（如承包商经营风险、合同条款不严谨、承包商履约不利或违约、项目负责人不称职以及设计失误等）。发包人需要采取各种风险管理措施来准备应对可能出现的风险。发包人的索赔管理应该延伸到项目的勘察设计、招投标和合同谈判与签订阶段，这些阶段工作中要有防范风险、减少承包商索赔机会的明确思路，做到防患于未然。

对承包商而言，总承包单位应派驻有经验的建筑师和建造师，加强设计和施工的互动，避免设计风险；将设计服务延伸至项目建设全过程，有利于优化设计；实行费用控制，根据初步设计概算及投标报价对各专业进行分解，制订各部分控制目标。例如施工图设计与初步设计在一些材料设备的选用上可能还有些出入，造价工程师都应该及早发现解决通过设计修改把造价控制在目标范围内。充分发挥设计、采购、施工各阶段的合理交叉和充分协调，有利于充分利用管理资源，实现施工统筹安排，有效地进行各方面的综合控制，降低项目风险，降低成本、缩短建设工期、保证工程质量，有效地进行的综合控制。

（七）引入第三方监理或全过程工程咨询工程总承包项目的监理单位应当对工程总承包范围内的工程质量和施工安全实施监督管理，监理单位应当配备与监理工作相适应的项目监理机构人员，并承担相应监理责任。项目监理机构在项目实施过程中发现勘察、设计、施工行为违反法律法规、强制性技术标准或者合同约定的，应当要求工程总承包企业予以改正；工程总承包企业拒不改正的，应当及时报告建设单位。

推行工程总承包的同时，国家正在试点实行全过程工程咨询。建设项目全过程工程咨询是指采用多种服务方式组合，为项目决策、设计、发承包、施工、竣工和运营阶段持续提供投资、勘察、设计、监理、招标、造价、项目管理和运维等工作的解决方案及管理服务。推行全过程工程咨询，是提高工程建设管理水平、提升行业集中度、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场的主要措施。全过程工程咨询贯穿通过建设项目全寿命周期的各个阶段，高度整合各个阶段的设计、造价、监理等专业咨询服务内容，试点运用BIM技术等科技手段，有利于实行全过程投资控制，有效解决个阶段各专业之间的条块分割问题，通过限额设计、优化设计和精细化管理等措施提高投资收益，确保工程总承包项目投资目标的实现。

（八）运用价值工程和设计优化设计阶段是工程成本控制的重点阶段，纵观整个建设投资过程，设计费虽只占工程全部投资费用的1.5％～3.0％，但对投资的影响程度却高达70％以上。

工程总承包的设计工作主要包括：贯彻建设意图、重视方案设计、初步设计与施工图设计的衔接，保证设计进度和质量，在优化设计前提下，实行限额没计，有效控制工程投资、做好设计的后期服务工作、充分发挥以设计为龙头的项目管理承包的特点和优势。在具体操作过程中，应重点关注充分发挥自行设计的优势，对设计规模、标准等进行严格的控制，运用价值工程，对各专业、各系统的工程设计进行反复优化，确保在满足项目的功能要求的前提下，将性价比提高到比较理想的状态。

综上，推行工程总承包，需要从宏观层面，完善相关法律法规，出台相关管理规范，营造提高工程建设项目管理水平和整体效益，健全工程总承包发承包制度的大环境；从微观的技术、方法层面，招标发包只是推进工程总承包工作的第一步，工程建设项目在招投标阶段就已经决定了项目后续实施阶段的组织管理模式和效果，新形势下部分省市发布了相关管理办法并进行了积极的探索和实践，工程总承包招投已积累了一些经验，也有些失败的教训。因此，在推行过程中应充分考虑到影响工程总承包招投标和实施的各种不利因素，完善相关配套制度和保障措施，发挥政府规划引导和政策导向作用，加快工程总承包推广力度和效果，努力把负面影响降到最低水平，为全面推进工程总承包创造有利条件。

参考文献

陈金海等主编《建设项目全过程工程咨询指南》，北京-中国建筑工业出版社出版、发行（北京海淀三里河路9号），工程经济与管理系列丛书ISBN978-7-112-21973-5（31865），Ⅰ.①建…Ⅱ.①陈…Ⅲ.①基本建设项目-咨询服务-指南Ⅳ.①F284-62，中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第048214号；北京锋尚制版有限公司制版、北京市密东印刷有限公司印刷，2018年4月第一版，2018年6月第三次印刷。

国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的若干意见》（国办发[2017]19号）；

住房城乡建设部《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市[2017]101号）；

住房城乡建设部《建筑业“十三五”规划》；住房和城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）；住房和城乡建设部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市[2014]92号）；

国家发改委《标准设计施工总承包招标文件》（2012版）；住房和城乡建设部和工商行政管理总局《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）。