响政府工程总承包和全过程工程咨询应用十大问题初探

□文／蒙建波  王光曦  黄维

  【摘要】本文从政府投资工程建设项目招标投标监督管理的角度，通过对现行工程总承包和全过程工程咨询相关文件规定的简要分析，结合国家招标投标、政府采购和政府投资相关法律法规，梳理了实际应用中面临的若干问题，在进行初步探讨的基础上，提出了相关建议。

  【关键词】工程总承包全过程工程咨询政府投资代建评标办法

  为贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(2016年2月6日)，2017年2月，国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发[2017]19号)，提出了“加快推进工程总承包”和“培育全过程工程咨询”的总体要求。随后，国家发展改革委、住建部等相继出台相关文件，推动此项工作。2019年3月，国家发展改革委联合住建部以“发改投资规[2019]515号”，发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》。

  结合笔者从事政府投资工程建设项目(以下简称“政府投资项目”)招标投标监督管理工作若干年的具体工作实践，根据法律法规明确的管辖边界和实际需求情况，针对政府投资项目范围内的相关问题谈谈初步思考。

相关法规文件

  1、工程总承包

  按照《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)第二十四条规定，“提倡对建筑工程实行总承包”，“可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位”。

  从时间追溯看，在国家层面，现行工程总承包最新的部级文件当属住建部“建市[2016]93号”《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》。其中，对工程总承包的概念进行了进一步的明确，并对其发包阶段进行了明确的要求：“建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目的发包。”

  按照上述规定，实际工作中，实施工程总承包的项目至少应当在其可行性研究报告审批完成之后。因为此后，其建设规模、建设标准、投资限额等内容，在批复的可研报告中才得以明确。同时，按照约定俗成的“基本建设”程序，其“方案设计”或称“设计方案”，也已得到规划部门的审查通过，项目的“技术骨架”也得以明晰。

  同时，按照上述文件要求，实施工程总承包的项目建设单位，可以委托项目管理单位(简称“项目代建”单位)对工程总承包项目进行管理。文件还规定，允许本项目的可研、方案设计或初步设计单位，或其他设计、施工、监理等单位作为“项目代建单位”。但明确要求，“项目代建单位”与工程总承包企业不得具有利益关系。这一点，与现行的项目代建管理要求是一致的。

  《公路工程设计施工总承包管理办法》(交通部令2015年第10号)第五条中明确，“公路工程设计施工总承包”，“应当在初步设计文件获得批准、并落实建设资金后进行”。同时，与前述住建部文件规定类似，在其第六条也明确要求，“总承包单位不得是总承包项目的初步设计单位、代建单位、监理单位或以上单位的附属单位。”

  综合住建部和交通部上述两个文件规定，工程总承包应当是在工程技术方案明确后，才能进行的以施工为核心的总承包，其实施的最低要求，是在方案设计完成后。

  从政府投资项目管理的角度，一般控制在可研批复后、或者按照交通部文件规定，在初步设计获得批准后，才能启动工程总承包。并且，在前述交通部文件第十六条还专门要求，“初步设计应加大设计深度”。换言之，从避免业外人士歧义的角度，建议将工程总承包明确称为“施工图勘察设计+施工总承包”，或简称为“施工图设计加施工总承包”。

  《建筑法》虽然明确提出了“提倡对建筑工程实行总承包”，但对其从什么阶段开始，并无具体表述。只是在《招标投标法实施条例》第二十九条中，明确规定了招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。

  从专业的角度看，上述要求与前述住建部和交通部文件的规定是一致的。因此，工程总承包的概念，只能是至少在可研批复后才可以成立的一个“阶段性”概念。

  在标准招标文件方面，2011年，国家发展改革委联合住建部等九部委发布了《标准设计施工总承包招标文件》，要求“依法必须进行招标的设计施工一体化的总承包项目，其招标文件应当根据《标准设计施工总承包招标文件》编制。”

  2、全过程工程咨询

  在国办发[2017]19号文中，要求培育“全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式，发展全过程工程咨询”。换言之，全过程工程咨询的业务内容，可以涵盖上述文字中提到的各专业门类。

  为贯彻落实上述文件，住建部和国家发展改革委均有所行动。住建部在2017年以“建市[2017]101号”，发布《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，要求“通过选择有条件的地区和企业开展全过程工程咨询试点”。2018年3月，住建部还以“建市监函[2018]9号”，发布《关于征求推进全过程工程咨询服务发展指导意见和建设工程咨询服务合同示范文本意见的函》，提出了“放管服”相结合，政府和国有投资项目带头推行全过程工程咨询服务的要求。

  2017年11月，国家发展改革委以“2017年第9号令”，发布《工程咨询行业管理办法》，对全过程工程咨询定义为：“采用多种服务方式组合，为项目决策，实施和运营提供局部或整体解决方案以及管理服务”。同时明确，“有关工程设计、工程造价、工程监理等资格，由国务院有关主管部门认定”。换言之，尽管“国家发展改革委负责指导和规范全国工程咨询行业发展”，但涉及“工程设计、造价、监理”等资格，仍需由行业主管部门按“条块划分”，进行管理。

2019年3月，国家发展改革委联合住建部发布“发改投资规[2019]515号”文件，要求“政府投资项目要优先开展综合性咨询”。但是，对政府投资项目而言，如何具体实施，该文件仍不明确，同时，该文件留下多处伏笔。如，在“(三)促进工程建设全过程咨询服务发展”部分，规定“全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件”；“建设单位选择具有相应工程勘察、设计、监理或造价咨询资质的单位开展全过程咨询服务的，除法律法规另有规定外，可不再另行委托勘察、设计、监理或造价咨询单位”。同时，该文件提出，“以服务合同管理为重点，加快构建适合我国投资决策和工程建设咨询服务的招标文件及合同示范文本”。

  按照《建筑法》第十三条规定，“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位”，“经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”；第三十二条规定，“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑规模承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”以上规定，对从事勘察、设计、监理等活动的单位是必须遵守的法律约束。同时，这些规定也明确表明，监理与施工应当是分离的。

  此外，在《建筑法》第二十四条规定中，提倡对建筑工程实行总承包时，只是规定“建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位”。其中的表述，并未涉及“监理”服务内容。

  3、项目代建

  在实际应用中，与工程总承包和全过程工程咨询紧密关联的一个服务行为是“建设工程代理建设制度”(也称“代建制”)。最新的规定出现在“国家发改委2014年7号令”《中央预算内直接投资项目管理办法》中。该办法规定，“对于项目单位缺乏相关专业技术人员和建设管理经验的直接投资项目，项目审批部门应当在批复可行性研究报告时要求实行代理建设制度(“代建制”)，通过招标等方式选择具备工程项目管理资质的工程咨询机构，作为项目管理单位负责组织项目的建设实施”。从此条规定可以明确认为，“代建制”是在可研批复后的一个“阶段性”管理服务行为。

  在国家发展改革委等九部委2017年共同发布的、涉及与工程建设有关的货物和服务的五个《标准招标文件》中明确要求，“代建单位”不得作为投标人参加勘察、设计、监理、设备、材料等招标活动。换言之，代建单位只能严格限定在“咨询和管理服务”的范围内，不得参与施工及与施工相关的实质性活动。

  此后，国家发展改革委未再出台有关“代建制”方面的管理文件。在2015年上海市出台的《上海市市级财力项目代理建设管理办法》(沪府办发[2015]39号)中，也明确规定“代建单位不得在本单位承接的代建项目中，承担勘察、设计、监理、施工等其他相关业务”。2003年重庆市政府出台的《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》(渝府发[2003]10号)，也明确了上述同样的规定。随后，在重庆市发改委、财政局、住建委等部门2006年联合发布的《关于加强市级政府投资的项目建设管理代理制工作的通知》(渝发改标[2006]543号)中，更进一步明确了“代建单位”“不得在自己代理的项目中承接勘察、设计、监理、施工等工作和设备、材料供应。与被代理人、代理人及其委托的招标代理机构有股权关系的单位，不得参与该项目的勘察、设计、施工、监理和设备材料的投标。”

  上述文件规定可以解读为，“代建制”管理这类阶段性的管理服务行为，被明确要求不能与施工等实质性实施活动出现“交集”。

  实际应用中面临的10大问题

  1、工程总承包

  (1)工程总承包的启动阶段问题

  按住建部“建市[2016]93号”文件规定，“建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后”，“进行工程总承包项目发包”；在“交通部令2015年第10号”中，明确规定“公路工程总承包招标应当在初步设计文件获得批准并落实建设资金后进行。”

  实际应用中，一般宜按交通部文件要求，在初步设计及概算文件获得批准后、或至少按住建部文件要求，在可研报告批复后，启动工程总承包招标工作。这也是为了确保项目推进的“廉洁、高效”要求。

  (2)工程总承包中包含的设备、材料品牌，以及规格、技术条件等要求

  前已述及，在初步设计及概算批复后，启动工程总承包。此时，对包括设备、材料等在内的工程总承包，也能够比较详细的给出相应的技术条件、质保要求等。这也符合《招标投标法实施条例》第二十九条规定，以及国家发展改革委等七部委对设备、材料等货物招标投标的管理办法。

  (3)关于评标办法的选择问题

  在国家发展改革委等九部委发布的《标准设计施工总承包招标文件》中，给出了“综合评估法”和“经评审的最低投标价法”两种评标办法。但笔者认为，因为工程总承包中，一般包括有设计在内的服务采购和(或)设备、材料等在内的货物采购等内容，因此，评标办法宜采用“综合评估法”，并需将与设备、材料等技术要求相关的内容，反映在评审因素上。对报价分，宜按《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部2017年87号令)执行。但在实际应用中，由于没有明确的上位规定，执行中有时也难免出现困惑。

  2、全过程工程咨询

  (1)全过程工程咨询的适用文件问题

  截止目前为止，不管是住建部“建市[2017]101号”文，或是国家发展改革委联合住建部发布的“发改投资规[2019]515号”文，均未对全工程咨询的启动阶段、招标投标等问题进行具体表述。在“国办发[2017]19号”文件中，也只是提出了“政府投资工程应带头推行全过程工程咨询”的总体要求。但在实际应用中，仅仅只有这些原则性的表述是远远不够的，还需要进一步的“实施办法”，包括标准招标文件等“硬性规定”，以指导实际应用中的相应监督管理工作。

  (2)全过程工程咨询与代建制的异同问题

  尽管新近颁布实施的《政府投资条例》，回避了“代建制”这一敏感问题，但具体管理实践中，仍然需要面对。在各级“政府投资管理办法”中，一般均明确要求“代建制”是在项目可行性研究报告批复后，由政府投资审批部门明确的一种管理模式。同时，为确保“公平、公正、公开”实施，各级政府投资管理办法几乎都无一例外地禁止“代建单位”参与所代理的项目的勘察、设计、监理、施工，以及与此有关的设备、材料采购投标。

  按照前述分析，可以将全过程工程咨询理解为在“代建制”的基础上，从基本建设程序上向项目建设的前期和后期延伸。包括了项目的前期咨询、评估论证，以及后期的竣工验收等管理和服务等工作内容。其工作性质上，应当与“代建制”提供的“咨询和管理”的“智力服务”一致。这也符合“国家发改委2017年第9号令”对“工程咨询”的界定。

  如此理解，则全过程咨询单位也就和代建单位一样，不能承担勘察、设计、监理等项目的实质性技术工作。但这一点，在“国办发[2017]19号”等文件中均未被明确。

  (3)全过程工程咨询的投标限制和招标启动问题

  如前所述，可以将全过程工程咨询理解为是在“代建制”基层上，围绕以“施工”为核心的前、后期咨询及管理服务工作的延伸。则对“代建制”的投标限制，同样也适用于“全过程工程咨询”；其招标的启动，也是应当在可研批复之后。但，这又明显与全过程工程咨询的期望不一致。

  如果将全过程工程咨询按前述国家发展改革委、住建部等发布的文件要求，将包括建设项目总体策划、可行性研究、项目管理、造价咨询等常规意义上的“咨询”，与工程勘察、设计、监理等专业性服务全部囊括在内，则必将要求大幅度修改现行法规，特别是有关“代建”单位不能投标承担勘察、设计、监理等限制性要求。

  (4)全过程工程咨询适用政府采购法规或招标投标法规问题

  限于长期计划体制条件下形成的部门条块分割“惯性”，政府投资项目一般均直接适用《招标投标法》。但从基本建设管理程序上，明确要求在可行性研究报告中，应当编制“招标方案”，并与可行性研究报告一并审批。换言之，可研报告批复后，方可正式启动该项目的招标投标工作。

  在基层具体管理实践中，根据实际需求，一般仅对项目的前期初步勘察，放宽至在立项审批完成后，启动进行。

  如果按照前述全过程工程咨询的内容表述，则通过招标方式确定全过程工程咨询承包单位时，势必会面临项目可研、甚至立项申请尚未审批的情形。这时，只能通过走“政府购买服务”的方式、依照政府采购相关法规来解决?而这样的处理，又将对现行的基本建设管理和相应的上位法规，带来巨大的冲击。

  实践活动中，还需要注意以下3个问题：

  一是工程总承包和全过程工程咨询，是两个完全不同类别的工程建设组织模式。前者注重的是以“施工”为核心的技术性实施服务；而后者，注重的是以“论证”为主体的智力服务。

  二是全过程工程咨询的服务范围、管理规范、涉及到的相关的法律法规的修订和完善等，尚不成熟、还有大量的工作要做。尤其是从政府投资管理和招标投标管理两个方面，都尚有很多不确定的问题。如果仓促推开，可能影采购工程支出的“公平、公正”性。

  三是设计与施工的分离问题。按照国家发展改革委等七部委2003年30号令《工程建设项目施工招标投标办法》等现行法规要求，政府投资工程建设项目中，“为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构(单位)，都无资格参加该招标项目的投标”。就算是在工程总承包模式下，设计也只能是在方案设计(住建部文件)或初步设计(交通部文件)审批完成后，才能介入。根据基层具体工作实践，笔者认为，这样的“分离要求”，是为了确保政府投资工程建设项目的“公平、公正”的必然。

  同时，按照《建筑法》第三十四条要求，“工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料，建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系”。

两个建议

  政府投资项目，是政府通过对制约影响国民经济和社会发展的重大基础设施及公共服务基础条件的一种直接投资的支出行为。在中国特色社会主义市场经济条件下，必须一方面要兼顾市场和效率；另一方面，还必须注重公平和廉洁。

  按照《中共中央、国务院进一步深化投融资体制改革意见》(中发[2016]18号)要求：一方面，要严格政府投资监管；另一方面，按照“放管服”原则，放松对社会投资的“管制”。

  2019年3月13日，国务院办公厅出台了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发[2019]11号)，已经提出了“分别制定政府投资、社会投资等不同类型工程的审批流程图”的工作要求。

  同时，按照《招标投标法》及相关法规规定，政府投资项目在达到规定的限额标准以后，必须强制性采用公开招标方式，确定施工等承包单位。

  因此，在按照“放管服”要求，放松对社会投资“管制”的同时，必须同步启动对政府投资的科学、合理的严格监管措施的研究，统筹考虑政府投资项目的各建设阶段特点、以及相应的招标投标“公平、公正”和“廉洁、高效”的采购要求。

  为此，提出如下两个建议：

  第一，在已经出台的《政府投资条例》基础上，尽快制定、出台《政府投资法》，跨越发展改革、建设、财政、审计等部门的“分段管辖”界限，涵盖实施严格的政府投资项目前期论证、审批、招标投标、标后监管等要求，明确政府投资项目的“代建制”、全过程工程咨询、工程总承包等组织模式的工作目标、工作内容和工作要求。从而，真正实现“中发[2016]18号”要求的政府投资项目对全社会的“引导和带动”作用。

  第二，尽快出台《政府投资项目全过程工程咨询管理办法》，明确可以将项目前期策划、咨询、评估、论证、勘察、设计、项目管理及项目后期的竣工验收等服务，纳入“全过程咨询服务”范畴；明确将工程监理服务，设备、材料等货物采购与施工等主体活动，独立实施，不纳入“全过程咨询服务”。从而，确保政府投资项目的“公平、公正”和“高效、廉洁”实施。

  (作者单位：重庆市江北区发改委)

  参考文献：

  [1]中共中央、国务院，关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见(2016年)

  [2]国务院办公厅，关于促进建筑业持续健康发展的意见(国办发[2017]19号)

  [3]住建部，关于进一步推进工程总承包发展的若干意见(建市[2016]93号)

  [4]交通部，公路工程设计施工总承包管理办法(交通部令2015年第10号)

  [5]住建部，关于开展全过程工程咨询试点工作的通知(建市[2017]101号)

  [6]住建部，关于征求推进全过程工程咨询服务发展指导意见和建设工程咨询服务合同示范文本意见的函(建市监函[2018]9号)

  [7]国家发改委，工程咨询行业管理办法(国家发改委2017年第9号令)

  [8]国家发改委、住建部，关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(发改投资规[2019]515号)

  [9]中华人民共和国主席令，中华人民共和国建筑法(1997年，2011年)

  [10]国家发改委，中央预算内直接投资项目管理办法(国家发改委2014年7号令)

  [11]国家发改委等九部委，标准勘察、设计、监理、设备采购、材料采购招标文件，2017年

  [12]上海市政府办公厅，上海市市级财力项目代理建设管理办法(沪府办发[2015]39号)

  [13]重庆市政府，重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法(渝府发[2003]10号)

  [14]重庆市发改委、财政局、建委，关于加强市级政府投资的项目建设管理代理制工作的通知(渝发改标[2006]543号)

  [15]国务院，中华人民共和国招标投标法实施条例(国务院令2011年第613号)

  [16]国家发改委等九部委，标准设计施工总承包招标文件(2011年)

  [17]财政部，政府采购货物和服务招标投标管理办法(财政部2017年87号令)

  [18]国家发改委等七部委，工程建设项目施工招标投标办法(国家发改委2003年30号令，2014年修正)

  [19]国务院，建筑工程勘察设计管理条例，国务院令2015年第662号)

  [20]中华人民共和国主席令，中华人民共和国招标投标法(1999年，2017年)

  [21]中共中央、国务院，关于深化投融资体制改革的意见(中发[2016]18号))

  [22]国务院，政府投资条例(国务院令201 9年第712号)

  [23]国家发展改革委等八部委，关于印发《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》的通知(发改办法规[2019]862号)

(责编：杨金亮)