高校建设工程项目招采履约时的问题探析

□文／南京林业大学(210037) 高国民

内容摘要：本文针对某高校招标人“招标采购教学E楼 工程二次装修施工承包项目”，就其中标成交的装饰施工承包合同履行开始时，中标方承包人代表提出变更合同文件中明确承诺拟供用“PVC地板产品品牌”的诉求问题，阐述了监理方的简单推托与招标方的优柔寡断问题所在，以及应对实际工作所现问题的实践探讨，为科学规范今后招采合同履约管理工作提供 了有益参考与借鉴。

关键词：建设工程 招标采购 履约 监督管理 变更

1，背景案例：

某高校新建一建筑面积为46600平方米（其中地上40000平方米、主楼7层、裙楼5层，地下6600平方米）的“教学E楼”工程项目，建设项目投资概算为1.884亿元（人民币）。依据我国建设工程领域现行的相关法律法规以及其配套规章规范性文件的规定要求，适时推进了土建工程项目施工部分的采购招标活动，并依法产生了工程项目土建施工总承包方，其中未包含工程室内的二次装饰装修项相关内容与相应施工费用。计划在该项目建设过程中结合其工程推进的形象化进度实际需求，针对性进行再次招标采购与工程建设有关货物、服务并另行签约分包施工再纳入总包管理。据此，适时推进了其二次装饰装修的采购招投标并按其合法结果签订了采供合同（其投标文件为合同附件一）。这其中主要材料项为地面装饰的铺设材料，图纸设计选用2mm厚PVC地板（卷材）铺设，中标人的投标文件“投标人施工采购供应一览表”中清楚地载明：其PVC地板材料选用的是采购招标文件所建议参选的国产合资品牌（OEM）产品（A***、J*、D*）三者之一的国产合资（OEM）“J*”品牌某一花式系列2mm厚PVC地板卷材。采供合同履行之初采供项目中标人（即合同供方）之项目负责人，便口头向项目监理工程师和招标人项目负责人提出品牌变更诉求，在监理工程师“这需要申报甲方商量决定”和招标方项目负责人“这需要进一步上报研究决定”的口头回复后，便再次以书面形式呈报学校相关职能部门领导与其分管校领导，陈述工程项目实际拟选用招标文件所建议使用的三个品牌产品中的另一个，即用国产合资（OEM）“A***”品牌产品里某花式系列PVC卷材地板产品的替代原投标拟供品牌系列花式产品，并为此与相关合同需方主要相关管理人员，分别进行了累计长达半个月之久的合同选用品牌产品替换事项的游说交流与质保承诺探讨，终因招标人反复讨论协商维持了原合同要求而未能让合同供方如愿以偿。在招标人与其监理的密切监管下，合同供方不得不严格依照其投标文件所承诺的国产合资（OEM）“J*”品牌与系列花式产品供应项目使用，且规范施工并自主追赶所耽误的部分工期时间。但终究还是严重影响了伴随二次装饰装修工程项目推进开展的其他配套项目的正常运作，并导致整个工程项目工期延迟，且由此产生了一定的不良社会影响，是否追责？又如何追责？一时议论杂而多且难作定论，故为此困惑不前而难以进一步推进其究责程序。

2，浅析背景案例主要方的问题所在

2.1供应方申报变更：觊觎品牌产品价差

对于合同供应方即通常意义上的商人来说，一般是“无利不起早、百事利当先”，我们试想一下：虽然我们招标人的招标文件为科学量化投标评估因素，并切实增强其投标的评价可比性，依据现行相关工程建设项目采购招标投标工作的管理规章与规范性文件要求精神，通常在其工程货物或者工程项目采购招标文件中会列出“三个以上”建议参考的等同品质性能拟招选品牌产品或者拟招标项目应用技术标准，主要依照苏建规字【2017】1号《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的实施意见》文件中三、创新方法，提高效率之（十二）******，或者提供3个以上符合要求的不同厂家品牌的同档次产品供投标人选择。******，招标人可以要求投标人在投标时明确所选的厂家品牌产品；也可以要求投标人在投标承诺时承诺使用招标人提供的品牌，在合同履行过程中继续选择。具体要求应在招标文件中明确。如果招标文件中只是列有“三个建议不同厂家的产品品牌”字样，而无上述苏建规字【2017】1号文件之三中的（十二项）后半部分所表述授权（也可以******）内容的，我们认为需在其建议品牌前附注上“相当于”字样，而在建议选择品牌名后加上“等”字的原则性要求，以消除招标的排他性与歧视性，且其参照标准有七部委27号令《工程建设项目货物招标投标办法》第25条第二款以及七部委30号令《工程建设项目施工招标投标办法》第26条第二款之规定；而如果投标文件中明确响应招标要求且已给定拟投参评产品品牌的，即标明中标承诺供应的产品品牌。大家知道，事实上招标人所列三个品牌在其生产规模、材料选用、品质水准、工艺方法、标准应用等方面以及销售模式与政策是存在一定差异的，也是不可避免的。投标评审中评委也是依据其实际所选某一产品品牌，结合其自有生产技术优势凭证资料与实际产品质量过往抽检报告所反映的生产产品质量状况评定给出具体得分，综合其各评价因素项得分后确定为最终中标人的。当然，招标文件所列各建议品牌产品出厂价格间，同样会存在一定程度的价格差异，但追求本企业利润最大化是各投标人不变的根本属性，那么作为经销投标拟供产品合同的需方与工程项目建设实施方的具体项目承包人，又为什么要提出对采购招投标中标拟供产品品牌进行变更呢？其真实原因就不难推定并可想而知：觊觎不同品牌产品之间采购选择所存在的进价差异，以求其利润最大化。

2.2需求方寡断推进：漠视招标合同法规

作为需方的高校建设管理部门深知,招标采购合同中的主要关键项有：合同标的名称与类别、数量与计量单位、单价与合价、质量执行标准与等级、主要技术参数承诺保证值、履约期限与维保服务期限值、配套配件名称与数量等。以上这些之所以为关键项，是因为它们中的任何一项的差异都与其合同标的的呈现质量与数量状态、以及合同履行情形与结算总价密切关联。与此同时，它也与构成合同文件的其他组成附件休戚相关。?通常而言，建设工程项目招标采购合同文件的构成是：中标通知书、合同协议书、投标文件（主要含有其投标函和投标函附录或供应一览表、已标价工程量清单、投标特别承诺等）、招标文件（若作附件则主要有通用与专用合同条款、工程量清单、招标变更资料等）及其他补充完善图纸等材料。我们深入探究便知，如果是建设工程项目之货物招标采购合同，其采购合同文件标的物的关键项之一：就是采购合同标的物的“品牌”，它既是采购标的物理论档次品质的“代名词”与实际采供验收执行的“实质性标志项”名，同时也是采购合同标的物货真价实的切实期望与现场呈现的直观表象。如果合同供方单方面擅自要求变更其采购合同协议书条款明确约定的供应“标的物品牌”，或其合同主要附件（要约承诺类合同的投标文件）承诺载明中标拟供“标的物品牌”的，应当视作供需合同履约变更项，需要切实推进其合同内容变更运作必备的相关拟购标的市场调查与专家论证事宜，以及履行民主议事与集体商定之既定程序，取得一致意见方能后续推进，且同时还需完善其合同事项变更审批与报备等留痕管理手续，然后再作合同变更的后续实际操作推动，否则属于供需双方协同或相互默认的违约运作。显然，本文背景案例所显示的合同供方申报变更的原因调研与推进程序是欠缺而不完善的，如果默许擅变合同标的物关键项即变换合同拟供产品品牌名，它等同于认可其合同违约情形操作，这显然是漠视招投标管理法律法规与合同法相关规定以及相关操作规程事项要求，例如《招标投标法实施条例》第59条：中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目；再如《合同法》第77条之规定：当事人协商一致，可以变更合同。此项程序性工作的监管,的确是当前客观形势下基层一线实际工作中所必须及时纠偏并规范整改与科学应对的。

2.3监理方推托回应：缺失应有职业操守

当前，建设工程项目依法都有工程监理参与管理，而出现背景案例情形时间，工程监理工程师有时会不加思索并简单地以“我认为变更为招标文件规定三品牌之一的非中标投标文件所载明的品牌产品是符合招标文件规定要求的，这需招标人同意即可”这样表面上看似合理实质上有待核证的推托性语言与合同供方进驻现场人员进行随意交流，我们认为这样的业务交流情形流露出工程项目现场监理人员自身“职业操守”的缺失，这里说的“职业操守”可以理解为：是指人们在从事职业活动中必须遵从的最低道德底线和行业规范（如GB/T50319-2013<建设工程监理规范>），是其职业活动中所应遵守的行为规范的总和，并具有“基础性”和“制约性”双重性特点，凡从业者必须做到。作为监理人员应当在实际业务工作中，应当依据其监理业务合同积极开展工作，力争工程建设的全范围全过程介入，做到各阶段监督工作到位而不缺位，各环节管理工作在位而不越位。此外，我们从其推托回应那明显属于“建设项目相关合同内容违约之举”的合同标的品牌名变更即实际更换项目使用材料所选用品质品牌之事中，也能够发现其工程现场监理人员“法治意识”的缺乏。在这里，我们所理解的“法治意识”是指人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从。

3，应对具体工作所现问题的实践探讨

3.1防控擅自变更履约承诺，切实推进市场调研并集体讨论

众所周知：对于建设工程项目采购招标合同的签订时与履行中，合同当事人擅自改变其合同（含合同附件之中属要约性质的投标文件）条款内容要求的，都会因构成其“合同违约”而被“追责”。也不难知道,招投标采购实践活动中，招标公告与招标文件是其标后所签采供合同成立前的要约邀请，而投标文件是其合同成立之要约，经评审并公示结束后所发的中标通知书则是其合同成立之承诺，由此构成采购招标投标所需签定的供需合同文件，它即符合我国《合同法》第13条：当事人订立合同，采取要约，承诺方式之要求。对于投标承诺的重要性问题是不言而喻的，它不仅关系到其合同标的内容质量与完成状况，也关系到合同履行完毕后的财务结算与用户评价。为此，我们引用最高人民法院发布的并于2019年2月1日起施行的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第10条确定的一项基本原则作一辅证：即当事人签订的建设工程施工合同的实质性内容只要与招标文件、投标文件、中标通知书的记载不一致，就应当以招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据。这里需要指出的是：合同附件中一般会明确招标文件与投标文件作为合同解释的先后顺序：投标文件在先。故需要重点防控其合同附件中投标文件相关实质性内容如投标承诺在合同履行时的显性或隐性违约变异，如果因为客观原因确实需要在合同签订后实际履行时，将其相关事项进行切实变更推进的，也应该履行国家或者管理部门以及本单位的相关合同履行变更管理规定程序：如先期进行合同标的信息的市场调研、拟变更事项内容的专家论证与集体研讨等，以此举措来核证合同变更的必要性与重要性、切实性与科学性。

3.2开展招采文件合法性审查，积极实施专家指导加民主议事

中国共产党第十八届四中全会公报中就指出：健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体探论决定确定为重大行政决策的法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制②。2019年2月审议通过了《重大行政决策程序暂行条例》（草案），后经国务院总理签署国务院令，公布了《重大行政决策程序暂行条例》并自2019年9月1日起施行，可以看出它是对十八届四中全会公报精神要求的具体落实。深入分析可知：在国家行政决策机制依法规范推进理念的引领下，我们事业单位等全部使用国有资金或国有资金占主导地位以及控股地位的工程建设类采购项目（尤其属于大型建设项目），其采购招标活动合法合规性审查内容中的重要组成部分—招标文件审查，就是一主要与关键环节，作为采购招标人的某些具体采购管理工作者而言，由于自身专业技术与相关法律法规知识的局限性，很难对某些采购项目招标投标活动的程序以及招标文件标准形式与相关内容的编制规范性、合法合规性作出精准、客观、科学的把控，即使根据国家发展改革委等九部委局印发的发改法规【2017】1606号文件要求，在选择采用5个标准招标文件之一的某一标准招标文件之时，其专用条款的补充、细化内容同样较难切实可行并精准、合法、合规地编写出来。当然，作为非专业的招标人来说，这也是可以理解的。所以我们应当针对期望满足采购需求的招标文件，积极运用专家专业咨询指导或招标文件规范合法性专家论证方法来优化与完善采购文件，力求合法合规，精准要义表达、精确特征描述；力争现偏即纠、监管疑异争鸣、督查争议化解，防范问题重现。与此同时，就招标文件所涉及的其它事项进行民主议事，真正让“适势与合法、专业与民主、程序与规范、客观与科学”实现有机结合、和谐推促、顺势而行。

3.3落实采招合同履约“监与管”，恪守履行全程规范“督与理”

我们知道，当前我们高校基建采购招标投标专业领域里的各项工作都在强调其需要增强监督管理，切实提高工作效率与管理水平问题，那么什么是“监督管理”呢？一般意义上的所谓“监管”即“监督管理”。这里的“监督”有察看并督促之意，“管理”则为负责某项工作使其顺利进行。所以，我们在招标投标管理全过程里需要明其“监”“督”“管”“理”分别是:“监”意为从旁察看，那我们针对全过程就要力求做到“监”求有的放矢、目的鲜明，如合同标的的内容是否全面、准确？；“督”意为督促，那我们就需要点面结合、重点突出地督，即督促某点纠偏，指挥集优推进。如案例涉及所用产品品牌，那就需针对全过程、全部批次到货及实际交付使用的产品品牌LOGO、花式、厚度等，因此需要科学选择重点督；“管”意为过问，那我们必须精准规范、方法科学，防止背景案例相关管理者不加思索并断章取义地给出“只要是招标文件中规定可选品牌即可”之简单化望文定论与经验惯性思维，或者决策当事人“拍脑袋的一言堂”；“理”意为整理或使整齐。那我们就需恰如其分、客观实际，如背景案例中需要针对合同供应方事关项目各分部所用标的物品牌、花式、总厚度、耐磨层厚度等的一致性，防止其厚度与花式不同的PVC材料混杂使用现象。因此，我们要切实落实合同履约中“监”的意图与“管”的方法；让“合同签订后的续管工作”在察看中前行、在过问后促进；恪守履行全过程规范运作，积极运用“督”的推动与“理”的效果，让“合同签订后的履约践行”在督促中善始、在整理后善终。

4，结语

我们知道，建设工程项目采购招投标活动推进过程中，随着国家“放管服”的深入拓展与采购招投标管理法律法规体系的进一步完善，以及相关参与者应用法律法规意识的强化、合理诉求追责意识的增强，其事关工程项目采招管理的异议、争议也许会伴随于工作之中。它有待于我们相关管理者以现实问题为导向、以现行法律法规为依据、以创新理念为引领，解问题异议为完善、化工作争议为共谋、求融合拓展为目标，从而实现招标采供管理工作的“经济效益”与“社会效益”双丰收，开创建设工程项目采招履约管理工作新局面。

作者简介：高国民  江苏南通人  高级工程师，高校基建材料供管部门从事专业工作37年，发表相关专业论文70余篇，其中多篇论文分别在不同年份里获得全国或全省或全市相关专业系统范围内评比的一二三等奖项，现为江苏省评标专家管理系统资深评标专家、省政府采购招标评标专家、省发改委材料采购招标评标专家，江苏省教育基本建设学会材料与设备专业委员会副主任，中国建筑学会建筑经济分会理事，南京招标投标协会理事，南京照明学会会员。

参考文献：

[1]国家计委政策法规司国务院法制办财政金融法制司 《中华人民共和国招标投标法》释义【M】pp.6-7

[2]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[Z].

[3] 国务院令第713号《重大行政决策程序暂行条例》2019.05.08

[4]高国民 高校基建工程货物招标采供监督与管理探说[J].招标与投标2017 (03) pp.30-32

[5]高国民 高校基建工程材料设备采供与管理的再思考[J].建筑经济?2016 (01) pp.47-49

[6]孙蔚、辛超、高国民 基建工程项目招标采购推进中的问题与思索[J].中国招标2019（15）pp.26-28

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