以投标人视角看电子招标投标

陈绮菲  关华滨

广东省水利电力勘测设计研究院   广州公共资源交易中心

    摘要：近年来，国家大力推行工程建设项目电子招标投标，各地区、各行业 积极贯彻落实，目前已基本建成适合本地区实际、本行业特点的电子招标投标系统。但系统建设和运行过程中，在信息互联互通、操作人性化、运维管理、新技 术应用等方面仍存在一些问题和挑战。投标人是电子招标投标系统使用人数最多、交互最频繁的交易主体，对系统建设和优化是最有发言权的。本文旨在以投标人视角提出电子招标投标系统的建设和优化方向。

    关键字：工程建设项目；电子招标投标；投标人

    1.背景

    随着我国经济的不断发展，承接工程建设项目的竞争愈发激烈，为确保公平竞争，提高交易规范性，《招标投标法》及其实施条例等相关法律法规相继出台，招标投标制度在我国得以确立完善并广泛推广。2013年，在十八大关于大幅提升信息化水平、推动信息化和工业化深度融合要求下，《电子招标投标办法》（以下简称《办法》）应运而生，标志着我国电子化招标投标的发展跨跃了一个新的里程碑。国家对招标投标电子化工作高度重视，近年来国务院以国务院办公厅名义印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》和《深化公共资源交易平台整合共享指导意见》，明确将推动公共资源交易从依托有形场所向以电子化平台为主转变作为公共资源交易平台建设的主要路径。国家发展改革委发挥牵头作用，加强顶层设计，强化示范引领，设立了国家电子招标投标政府综合试点和交易平台试点并验收推广，随后联合多部门相继印发了《“互联网+”招标采购行动方案（2017—2019年）》和《国务院有关部门2018年推进电子招标投标工作要点》等文件，进一步明确责任，细化分工。各地区、各行业贯彻落实，抓紧推进电子招标投标系统建设，争取按要求在2019年前建成覆盖全国、分类清晰、透明规范、互联互通的电子招标采购系统。

    目前，各地交易中心已基本建成符合本地区实际的电子招标投标系统，但在信息互联互通、操作人性化、运维管理、新技术应用等方面存在一些问题和挑战。投标人是电子招标投标系统使用人数最多、交互最频繁的交易主体，对系统的建设和功能优化完善最有发言权，应积极参与其中。下面，以投标人的视角分析目前工程建设项目电子招标投标系统存在的问题，并提出系统建设和优化方向。

    2.存在问题

    2.1操作流程差异性大

    《办法》第十九条指出“数据电文形式的资格预审公告、招标公告、资格预审文件、招标文件等应当标准化、格式化，并符合有关法律法规以及国家有关部门颁发的标准文本的要求”。可见，与纸质招标文件所体现的个性化不同，电子招标文件更强调的是标准化、格式化。虽然标准化、格式化不利于“具体问题，具体分析”，招标人难以针对项目的特点设置对应的评标办法，但从另一角度来看，标准化、格式化有利于防止评标条件的“量身订做”，降低围标串通的风险， 且有利于系统设计和数据应用，是实现电子招标投标的必备条件。

    国家发展改革委等9部委于2017年9月印发了《标准设备采购招标文件》等5 份标准文件，分别对招标文件的获取、澄清修改、投标文件的编制、密封和标识、递交、修改与撤回、开标等条款单独列明适用于电子招标投标的要求，为实现招标文件的标准化、格式化提供了依据。但这对于规范电子招标投标系统建设仍不够，要解决目前各地区、各行业所应用的招标文件标准文本各异的问题，亟需国家层面出台专用于电子招标投标的招标文件标准文本，规范交易流程。此外，随着信息化技术应用不断深入，分值计算、信用信息应用、违规行为发现等信息化辅助评标功能的不断完善，评标办法更呈多样化、复杂化。招标投标程序差异大、评标办法多样化造成招标投标系统操作各具特色，投标人参与各地区、各行业投标时，需要熟悉不同招标投标系统和操作流程，耗费了大量人力成本，且造成了投标人成本差异进一步扩大，比如：投标人偶尔在某地投标，与当地企业经常参与该地投标相比，需要投入更多人力资源掌握系统操作流程、熟悉评标办法。这将违背了招标投标公平竞争的初衷，还可能形成新的行业垄断和地域限制。

    2.2信息互联互通任重道远

    《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）提出：“加快建立市场信息共享数据库和验证互认机制”，推动公共资源交易信息的互联互通。为此，国家发展改革委牵头搭建了全国公共资源交易平台，推动数据互联互通，现已取得初步成效。但仍未真正做到信息互联互通，距离实现招标投标“数据多跑路，群众零跑腿”的目标还有较大差距，比如：一些项目虽实现全流程招标投标电子化，但在投标时仍要求投标人上传商务文件，甚至在投标报名或开评标时设置原件核验环节。

    2.3 CA“狗比人多”“管理难”难题未破解

    自2004年《电子签名法》颁布以来，招标投标逐渐步入了电子化时代，数字证书（以下简称CA）作为电子招标投标不可或缺的技术支撑，起到重要推动作用， 但为了满足电子签章的需要，各交易平台都要求投标人办理只适用于本平台的CA， 造成投标人需要同时管理和维护多个不同交易平台的CA，存在“狗（CA在口语中 称作‘狗’）比人多”“成本高”“管理难”等问题[1]。在2016年4月11日播出的《焦点访谈》中曾曝光CA办理乱象，反映“狗比人多”的问题，将CA办理和应用推向了舆论的风口浪尖。对此，一些交易中心及相关行业协会主动作为，提出 解决方案，比如：一些交易中心通过技术手段，实现场内不同CA公司的CA通用； 中国招标投标协会下属企业中国招标投标公共服务平台有限公司建立了全国电子招标投标CA互联标准体系对接中心，其成员可实现CA通用。但投标人为避免因 CA互联对接不稳定而影响投标，仍倾向于办理当地交易中心的CA，造成“狗比人多”“成本高”等问题仍存在。此外，电子招标投标全面推广后，CA电子签章功 能将替代了纸质公章，投标经办人仅需要使用CA即可完成购买招标文件、投标文件递交、合同签订等投标全过程，企业将承担较大风险，CA“管理难”问题未解决。

    2.4新一代信息技术应用深度和广度不够

    党的十九大报告强调，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合， 培育新增长点、形成新动能。在互联网技术发展日新月异的今天，将大数据、云计算、人工智能技术应用于工程建设项目招标投标中，有利于进一步提升服务、交易、监管质量和效率，然而，这些新技术应用在招标投标领域的深度和广度不够。目前，广州、深圳、贵州等地交易中心正积极探索，已在招标投标领域率先应用新一代信息技术，但从应用方向看，侧重于创新监管方式、提升理政能力上，比如防治围标串标、宏观经济分析、工程造价控制、提升专家评标质量等应用［2］，而在提升服务效能、便利投标人、优化营商环境等方面仍有不足。同时，招标投标全流程电子化在移动端应用方面相对滞后，目前各地交易中心运行的微信公众号和APP大多仅实现动态信息、通知公告发布功能，未将招标投标全流程电子化应用其中。

    2.5投标人意见未充分吸收

    根据《办法》，按使用角色分类，电子招标投标系统一般具有监管单位在线监管、招标人（招标代理机构）主持招标活动、投标人参与投标、评标专家评标、交易中心互通公开信息等5大功能。投标人是电子招标投标系统使用人数最多、交互最频繁的交易主体，但系统设计和建设时，由于投标人数量多、意见分歧大、个性化需求难以统一，未做到广泛征求并吸引投标人意见。在试运行阶段，为确保系统的平稳运作，行政监管单位会选取一些相对竞争激励程度不高的项目对系统进行试运行，但因竞争程度不高，投标人数量不多，少数的投标人意见不能充分反映系统的不足。

    2.6集中培训和操作指引效果有所打折

    系统正式运行前，交易中心通常会组织一次或数次集中操作培训，邀请投标人参加。集中培训对系统应用推广有一定效果，但因投标人未有实操机会，系统操作仍难以马上掌握，且投标人数量多、范围广，一些投标人未能及时获知培训举办的信息或因故未能参加，集中培训效果有所打折。系统运行后，交易中心一般会在门户网站发布操作指引，但投标人往往在项目投标前不会主动提前上机实操学习，而是在项目投标时“临急抱佛脚”查看指引内容。这将造成因不熟悉系统操作而影响投标进度，甚至出现因操作不当而导致投标文件被否决的情况。

    2.7投标人遇到问题难以及时反馈和响应

    因评标专家在评标现场，招标人（招标代理机构）和监管单位与交易中心之间有较好沟通渠道，他们在系统使用遇到问题时能及时反馈并得到回应。然而，因实施电子招标投标后，投标人不需要前往交易中心办理业务，现场咨询机会减少，系统操作更新信息获知不及时，且因制作标书时间仓促或在非工作时间，遇到系统使用问题时，难以反馈并及时得到解决，只能“干着急”，甚至选择放弃投标。

    3.解决办法

    3.1制定统一招标文件标准文本，规范系统建设

    建议国家发展改革委充分发挥牵头作用，抓紧出台专用于电子招标投标的招标文件标准文件，明确不同评标办法的适用范围，要求招标人按项目实际情况从中选择，确保电子招标文件真正实现标准化、格式化，并要求各地区、各部门不得自行制定招标文件标准文件。

    目前，虽《办法》中已附有《电子招标投标系统技术规范》，但只对系统基本功能作原则性的规定，未对具体功能、操作细则作进一步细化。为规范系统设计，统一操作流程，避免人为设置障碍，建议抓紧建立统一开放、简单易行的系统开发标准，并确定为强制性国家标准。该标准编制时应考虑到，我国经济发展不平衡因素。因电子招标投标系统的建设和运行是一个庞大的系统工程，需要有一个软件开发、试行、调整、配合、升级、维护的过程，要求过高将导致一些欠发达地区资金无法落实、技术无法保障。对于新技术应用和创新性做法，应多加鼓励，同时，要求经反复测试确保稳定后再上线运行，维护招标投标的严肃性、公平性。

    3.2推动信息互通，确保信息安全

    “大数据”已成为本轮省级机构改革中的一大亮点，广东等8个省份设置了大数据发展的政府管理部门，表明国家已充分认识到大数据的重要性。这些部门将更好指导各级各部门做好大数据建设，充分发挥数据效用，彻底打破“数据孤岛”。对于招标投标领域，要充分利用此契机，推动招标投标信息互联互通，将“最多跑一次”变为“一生只要跑一次”，甚至实现“一生一次也不用跑”，有效降低投标人成本，进一步优化营商环境。

    数据互联互通可为交易主体带来便利，但从数据安全角度来看，存在一定的廉洁风险。当数据互联互通之后，数据在交易平台内部就是透明的，就有工作人员泄露数据的可能性，为有效防范数据泄露的风险，应在传统授权机制的基础上，通过区块链的加密机制对数据进行加密，并建立有效的数据溯源机制。

    3.3规范CA使用，解决“狗比人多”“管理难”难题

    要根治招标投标领域“狗比人多”问题，需要国家出台统一标准，并对现有CA进行更换，目前该工作未提上日程，即便推行，CA更换需要较长时间和较高成本，“狗比人多”的燃眉之急一时难以解决。此外，因投标人在进行查询、报名、编制及上传投标文件、投标文件和中标通知书签章、提出异议和投诉等每个步骤仍需用到CA，投标人“手上无CA、寸步于难行”的问题没有彻底解决，CA“管理难”仍然存在。

    要较好解决这些难题，首先要明晰CA的功能。在电子招标投标领域，CA主要应用在认证、电子签章和加/解密等三大功能：认证是指依托CA实现对用户身份的鉴别；电子签章是电子签名的一种表现形式，利用图像处理技术将电子签名转化为与纸质文件盖章相同的可视效果，同时利用电子签名技术保障电子信息的真实性和完整性以及签名人的不可否认性；加/解密是指依托CA在互联网上递交投标文件之前，将其明文数据译成难以破解的密电码，然后开标时在获得用户授权之后，将密电码恢复成原始明文的过程。

    在信息技术发展至今天，实现认证、加/解密功能的手段越来越多，可以采用输入用户名、密码和有效期内的短信验证码的方法实现认证、加/解密功能。而CA电子签章功能，可通过专人管理确保CA使用安全性，即明确CA的使用权限， 由投标人指定司章员作为CA管理人员，专门负责加盖投标人电子签章，并根据投标经办人所经办的项目，维护经办人用户名及短信验证码发送的手机号码，作为投标授权的依据。投标人在查询、报名、编制及上传投标文件时不再需要使用CA， 仅需输入用户名、密码和有效期内的短信验证码即可完成操作；投标文件和中标通知书签章、提出异议和投诉环节需要使用电子签章的，应由CA管理人员（即司章员）完成。该做法既减少CA的使用频率，较好地解决“狗比人多”问题，又提高CA使用规范性和电子签章管理安全性。

    3.4强化新技术在投标人角色的应用，提高精准服务水平

    大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术深入应用于投标人角色中，对提升服务质量、优化营商环境将发挥着显著作用。各地交易中心应加强应用，具体可从以下五个方面着手：一是分析投标人以往参与项目，定向对投标人自动推送处于招标公告阶段的项目信息。二是根据投标人的活跃程度、资质等级、中标情况等数据，分析投标人在行业的竞争力，助力投标人精准决策、科学投标。三是调取以往投标人的报价数据和中标情况，为投标人科学报价作参考。四是加强招标投标全流程电子化在移动端的应用，提高交易主体的便捷性。五是大力推进基于云计算的交易平台建设，降低硬件设备和软件成本，优化存储服务，减少对投标文件上传文件大小的限制。

    3.5集思广益，重视投标人的应用体验

    在电子招标投标系统的需求分析、功能设计、试运行等阶段，交易中心应广泛征求投标人意见，对因技术原因无法实现或优化的需求，应作统一的解决说明；按《政府采购法实施条例》关于政府向社会公众提供公共服务项目的验收应当邀请服务对象参与并出具意见的相关规定，电子招标投标系统验收时，应邀请投标人参加。此外，《办法》明确，电子招标投标系统应以“市场化、专业化、集约化”为建设方向，开发公司专业化水平将不断提高，之间的竞争将进一步加剧。为更好地反映开发公司开发能力和专业方向，为各地交易中心选择合适的开发公司提供依据，建议行业协会主动牵头，建立开发公司评价制度，由监管单位、招标人（招标代理机构）、投标人、评标专家、交易中心对电子招标投标系统作出评价。为体现对投标人应用体验的重视，在评价机制上应加大投标人评价的权重。

    3.6强化资金保障，提高系统易用性、可操作性和人性化水平

    信息技术发展现正处于迅猛的阶段，产品不断更新换代，电子招标投标又是新事物，其系统使用过程中各方都可能有新的优化创新思路，系统优化升级的资金支持是至关重要的。目前，绝大多数交易中心是财政保障的事业单位，系统建设与运营需使用财政资金，但财政资金的使用涉及项目立项、采购、合同签订等过程，需要繁琐采购流程和较长时间，延长了电子招标投标系统的更新换代周期，影响系统功能完善和优化升级。因此，建议在系统项目立项时，将系统优化升级和运行维护所需要资金列入项目建设预算中，为系统运维管理提供有力的资金保障。通过加快系统更新换代能力，可大幅提升系统易用性、可操作性和人性化水平，实现系统“傻瓜式”操作，让新手一学则会，从而逐步取消举办集中培训和印发操作指引。此外，对于相对复杂的系统操作，应将复杂操作进行分段简化，并以短视频播放方式链接于系统操作中予以指引。

    3.7优化咨询服务，打造让人民满意的服务型交易平台

    交易中心作为面向社会、服务交易主体的“窗口单位”，应极力维护服务型政府的良好形象，坚决杜绝“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象，因此要建设完善的咨询服务制度，具体优化方向可从下面两方面着手：

    一是建立短信咨询制度。目前，各地交易中心非现场咨询采用以电话咨询为主，但电话咨询多为即时式地解决当前问题，难以收集并利用咨询解答的数据，导致反复解答、反复咨询，电话接听率无法进一步提高。为提高咨询效率，建议建立短信咨询制度，开发短信咨询服务系统，及时收集并梳理咨询短信，除影响招标投标公平性或涉及商业秘密的内容外，其他内容一律公开。该做法既方便交易主体查询已解答的内容，减少咨询工作量，又能提高咨询效率和质量，增加交易主体的满意度。

    二是建立开发公司咨询及事故处理奖惩机制。因系统操作问题或故障处理， 大多数需要开发公司解答或处理。为提高解答及处理效率，可分不同情况采用如下措施：对于非工作时间的操作问题解答并获得好评的，应予以奖励，鼓励开发公司人员在非工作时间及时为投标人答疑解惑。对于因系统故障导致投标人无法正常操作的，如在规定时间处理完成，可免予处罚；超时未完成的，应扣除开发公司相应费用。

    4.结语

    投标人是电子招标投标系统应用人数最多、交互最频繁的交易主体。投标人是否满意是电子招标投标系统建设好坏的重要标杆，是否建成服务型交易平台的关键指标。在系统建设时，应广泛征求投标人意见，在提升用户体验、智能化水平上狠下功能，着力提高系统的易用性、可操作性和人性化，同时推动实现数据共享，减少现场操作，进一步降低交易成本；系统建成后，应预留充分的运维资金，提升功能更新换代能力，并建立完善咨询服务制度，提高咨询服务水平，做到事事有回音，及时提供让投标人满意的答复，真正落实“不忘初心、牢记使命” 主题教育的具体目标，做到为民服务解难题，不断提高交易主体的满意度和获得感。

参考文献：

    ［1］陈建. CA场景证书在全流程电子招标中的应用［J］.招标采购管理,2018（8）： 62-64.

    ［2］刘航波, 詹磊. 大数据、云计算、人工智能在公共资源交易领域的应用［J］.中国招标,2017（48）：20-21.