“放管服”改革引发高校基建采购

招投标管理者的思考（上）

南京林业大学  高国民

    1.引言

    众所周知，“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务的简称，是民之所望、施政所向。李克强总理在《政府工作报告》中提出，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。2016年5月9日，国务院召开全国推进放管服改革电视电话会议。需要说明的其“放”即中央政府下放政权，减少没有法律依据和法律授权的行政权；“管”是政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新；而“服”是转变政府职能减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场过多的行政审批等行为，降低市场主体的运行行政成本，促进市场主体的活力和创新能力①。我国各行各业的“放管服”改革仍在不断深入推进之中，2018年10月29日颁发的（国办发【2018】104号）《国务院办公厅关于聚焦企业关切 进一步推动优化营商环境政策落实的通知》，接着2019年8月20日发改办法规【2019】862号《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》出台，随后2019年10月22日的国务院第722号令《优化营商环境条例》（下简称《条例》）下发，相隔不足一年时间，相关文件法规相继推出，它们犹如“放管服”改革的催化促进剂，加速推进“放管服”阔步前行。接着国家市场监管总局也出台了《关于贯彻落实<优化营商环境条例>的意见》（下简称意见），高校基建作为我国建设工程行业领域的“高智商区块”，有着不同的从“计划经济时代”走向“市场经济时代”工程管理模式变迁的经历以及从“工程管理施工总承包”转向“建设项目工程总承包”项目管理实践的经验，它为我们高校基建部门针对采购全过程进一步深化改革探索与科学推进思考提供了有益借鉴。

    2.当前高校基建“放管服”改革推进形势探析

    2.1势不可挡的“放管服”改革新趋向

    2.1.1建设工程项目EPC模式稳步前行

    我国倡导和推进建设工程总承包市场模式｛EPC【Engineering（设计）Procurement（采购）Construction（施工）】，即涵盖设计-采购-施工全流程内容｝已经过去几十年了，自2013年以来，国家推进建筑业改革和推进工程总承包发展等法规文件不断推出。近几年，如：2014年7月，住房和城乡建设部发布建市【2014】92号《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，之后国家相关部门又不断发文加以深入广泛推进。再如2016年5月，住房和城乡建设部发出建市【2016】93号《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》文件；2017年2月的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发【2017】19号）以及住建部《关于征求房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》（建市设函【2017】65号）文件与2017年住建部发布的国家标准《建设项目工程总承包管理规范》。其后江苏省2017年度也根据上级相关主管部门文件精神发出了苏政发【2017】151号《江苏省政府促进建筑业改革发展的意见》贯彻实施文件，进一步明确了推行建设工程总承包模式的相关规定要求，同时这也彰显了江苏省建设系统推行建设工程总承包制的决心和力度。相关报道信息显示，为贯彻落实国务院、住建部一系列文件精神，浙江、上海、福建、广东、广西、湖南、湖北、四川、吉林、陕西等地启动了工程总承包试点①。不久前，江苏省建设系统相关统计资料数据显示：目前已经确定了109家工程总承包试点单位和31个工程总承包试点工程项目；再从日前相关建设工程管理专业会议的反馈信息看：南京地区2016年至2018年5月南京地区已经实施的工程总承包项目有43个（其中有一半左右的项目在外省市）[17]。最新出台由国家发改委、住房和城乡建设部于2019年12月23日联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》【建市规（2019）12号】也将从2020年3月1日起施行了。我国《招标投标法》修订草案中也增加了总承包招标的内容，如拟定其第23条为:招标人可以依法对工程建设项目的设计、施工以及货物采购全部或者部分实行总承包招标。如此这样，国际上普遍实施的工程总承包（EPC）招标方法就有了法律依据。这也同样宛如再给工程建设项目EPC模式推进添加动力促进剂。由此可见，我国建筑业发展改革推进稳步前行且势不可挡。当然，具体工作实践中各地会针对所遇到的实际问题及时作出政策性调整，进而规范科学稳步前行。例如南京市城乡建设委员会2019年10月30日就发出了“关于明确工程总承包招投标等有关问题的通知”其中二：不宜采用工程总承包发包的范围及规模（一）单项合同估算价低于5000万元的一般房屋建筑和市政基础设施工程（单项合同估算价低于1000万元的雨污分流工程）；（二）单项合同估算价低于2000万元的一般装饰装修、安装、幕墙等专业工程、单项合同估算价低于1000万元的一般园林绿化、智能化等专业工程。

    2.1.2政府采购负面清单制度率先推进

    随着我国“放管服”的深入推进，各行各业相关领域有关市场准入管理的规定标准将进一步彻底取消或者合并放宽，相关市场主体进入不同市场参与竞争的活力将进一步得到激发与持续推动。

    我们知道，全面实施市场准入负面清单制度是党中央作出的重大决策部署。党的十八届三中全会提出“实施统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。党的十九大进一步明确要求“全面实施市场准入负面清单制度”。加快完善社会主义市场经济体制，核心是正确处理好政府与市场的关系，市场准入管理制度是政府与市场关系的集中体现。全面实施并不断完善市场准入负面清单制度，是加快完善社会主义市场经济体制的必然要求，是处理好政府与市场的关系的重要抓手，是建设更高水平市场经济体制的有效途径，有利于进一步推动政府职能深刻转变，有利于进一步营造法治化便利化国际化营商环境，有利于进一步激发各类市场主体活力。备受关注的《市场准入负面清单（2018年版、2019年版）》已经分别公布并加以实施，它也标志着我国全面实施市场准入负面清单制度。在我们高校管理系统的工程招标与政府采购领域里，政府采购实践活动率先施行“负面清单制度”，例如结合国家相关要求，参照其他省份的实施方案如：网上公开的山西省政府采购负面清单（货物类、服务类）目录，我们江苏省政府采购中心推进的政府采购活动中其采购文件附件就设有《采购文件禁止内容清单》（即负面清单），工程招标投标活动也在积极推进“负面清单制”。高校作为政府采购法第二条明确规定的属于“事业单位”与“使用财政性资金”采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的“货物、工程和服务”的单位采购人，顺应形势变革、响应改革要求、引领创新推进是应势必然与理所当然的。

    不难分析得知：降低并放宽了参与采购竞争市场主体的准入门槛，也同时潜隐了对采购管理者专业能力与政策水平及管理要求的广泛提高。诸如，国家已经取消了学生运动场建设对其建设资质资格的强制性要求，那么怎样草拟出的采购招标文件才能满足招标采购到符合用户实际需要且性价比高的、又达到国家相关项目建设规范标准要求的，同时其具体操作也是符合国家现行相关法律法规以及部门规章与规范性文件要求，还是切实可行并科学高效的合同项标的？它是一个值得我们基层管理者进一步深入思考探究的问题。

    2.2不断变革创新“举措”亮点聚焦

    2.2.1全国统一设定负面清单广开竞争源

    　《条例》的第3章市场环境，明确全国将建立的“相关统一标准”中，第20条第一款规定：******，并实行全国统一的市场准入负面清单制度；第2款同时规定了：各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单②。它预示着国家相关文件推进实施后将取消各地自行设计推行的“内容相似、要求各异、表述宽泛、裁量自控”式负面清单。我们也知道，国家设定了统一的“市场准入负面清单”是为了更加准确反映市场主体的诉求和期盼，激发各类市场主体特别是民营经济活力。经中共中央、国务院批准，国家发展改革委、商务部于2018年12月25日发布了《市场准入负面清单（2018版）》，共计151个事项、581条具体管理措施，其后的2019年《市场准入负面清单（2019版）》也已发布实施。这一制度创新，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，真正实现“非禁即入”，从而有利于激发市场活力、有利于政府加强事中事后监管，推进国家治理体系和治理能力现代化①。当然，努力开源是为了挖掘市场、活跃竞争。作为事业单位高校的基本建设活动，需要明确：只有建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮，才能算是工程，属于招标投标法及其条例的调整范围。而与建筑物和构筑物新建、改建、扩建无关的单独的装修、拆除、修缮，则属于政府采购法及其条例的调整范围。它们分别适用于前述两部法律法规体系的相关法律法规及配套规章规范性文件要求，需要基层实践执行者区别选择应用之。

    2.2.2国务院722号令新规营造市场法治

    我们可以看出：《条例》频频出现诸如：“依法保护”、“依法探索”、“依法享有”、“依法保障”、“依法公开”、“依法设立”、“依法保留”、“依法设定”等等，由此来顶层设计构筑营造营商“法治化”法治环境。其中，《条例》特别设了“法治保障”一章来为行政权力的有效规制进一步厘清边界。此外，还规定了“公平竞争审查”和“合法性审核”机制以确保最大限度达到合法有效、相互协调、正面激励的效果，进而优化市场环境、活跃市场主体、激发市场潜力、推进市场发展。在充分依靠法治的同时，《条例》也提出了“社会信用体系建设”要求：第13条，国家加强社会信用体系建设，持续推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，提高全社会诚信意识和信用水平②。随后的《意见》提出：结合监管职能制定全国统一的市场监管规则和标准，提升监管规范化、标准化水平；完善信用监管机制；创新监管方式，将“双随机、一公开”监管与企业信用风险分类结果有机结合，推动“进一次门、查多项事”，推进“智慧市场监管”⒀。我们需要树立这一观念：法治需要诚信，诚信支撑法治；法治推进诚信，诚信得益法治。

    2.2.3中组部人社部联合印发《培训规定》

    最近，国家中组部人社部于2019年11月28日印发的人社部规【2019】4号通知，即《事业单位工作人员培训规定》文件中明确：以坚定理想信念宗旨为根本，以全面增强公共服务本领为重点，突出政治训练、政治历练，强化专业能力、专业精神，教育引领事业单位工作人员增强“四个意识”，坚持“四个自信”，做到“两个维护”，重点提升事业单位工作人员的理想信念、思想觉悟、职业道德和综合素质⑺。《培训规定》第6条规定，事业单位工作人员每年度参加各类培训的时间累计不少于90学时或者12天，培训情况应当作为其考核的内容和岗位聘用、等级晋升的重要依据之一。******正常在岗的事业单位工作人员应当定期参加岗位培训******，参加重大项目、重大工程、重大行动等特定任务的事业单位工作人员应当参加专项培训⑧。这一举措的有效推进，将为不同领域“放改服”深入开展提供切实需要的坚定思想基础和必不可少的理论知识以及适合需要的应用专业储备。

    2.2.4广泛探索并积极推进“告知承诺制”

    我们不难知道，建设工程领域里的一些行业开始推行准入“资质审批实行告知承诺制”，进而建立以诚信为基础的事中事后监管新模式。例如住房和城乡建设部办公厅2019年3月发布《关于实行建筑业企业资质审批告知承诺制的通知》，并已于2019年4月起，在全国范围对建筑工程、市政公用工程施工总承包一级资质审批实行告知承诺制。此后2020年2月26日在所发建办市【2020】5号文中重申相关要求，其中：第（十一）推动资质审批告知承诺制改革。再如2019年12月，住房和城乡建设部标准定额司根据国办发【2017】19号文件精神进一步推进“简政放权、放管结合、优化服务”而发出的“全国范围对工程造价咨询企业甲级资质实行告知承诺制”通知（征求意见稿）。此外，地方政府部门也有类似政策推出，如：2020年1月南京市发改委推出的“优化营商环境政策新100条”中对标先进之第22条即“推广告知承诺制”等等。由此推断，随着“放管服”改革形势的进一步发展，其相关行业改革政策仍将不断变化着，就这一亮点从字面上看来，与我们高校基建部门采购管理工作并无直接关联性，但在我们具体采购项目推进招标运作之初，对其因政策变化如“告知承诺制”实施可能影响采购招标潜在投标人相关要求的设计预期是有必要进行延展思考的，这是因为“告知承诺制”的推行，在激发市场各方活力、调动市场相关主体积极性的同时，也给招标人在招标文件中精准规范表述其相关合法合规要求、合理预期诉求设定带来一定困难。可想而知，其采购招标过程的风险性与其预期实现的不确定性有所增加。

    2.2.5探索践行“集中建设”管理新模式

    2018年2月24日江苏省政府120号令发布了《江苏省国有资金工程建设项目招标投标管理办法》第七条还提出了“政府投资工程应当集中建设并依法招标”，随后根据这一条款要求规定由江苏省政府办公厅在2018年5月21日印发苏政办发【2018】41号《江苏省省级政府投资非盈利性工程项目集中建设管理办法》（下简称41号文件）的通知，并于2018年5月23日文件下发之日起施行。41号文件明确选择“中国江苏国际经济技术合作集团有限公司（简称中江国际）”承担省级政府投资非盈利性工程集中建设任务。据悉，中江国际公司为此筹建运作，并于2018年10月18日举行“江苏省公共工程建设中心有限公司”成立大会，此后在全省各地陆续展开工程项目集中建设推进工作，从目前情况看“集中建设”项目实施稳步前行。2019年12月24日，住建部正式发布《进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》，《意见》一、夯实招标人的权责中的（2）政府投资工程鼓励集中建设管理方式。由此看出，江苏省建设系统探索先行的“集中建设”模式得到上级主管部门的认同并在其相关行文中加以推广倡导，以此来实现工程建设项目全过程推进“投资、建设、监管、使用”四权分离，权责明确、制约有效、科学规范的运行机制，进而进一步提高工程建设项目管理的专业化水平，切实管控好建设项目的质量、进度和成本，防止发生腐败及违纪违法行为，在有效提高经济效益的同时切实提高其社会效益。