我国电子招标采购实践与展望

中国招标投标公共服务平台  李小林

    一、电子招标采购背景

    20世纪80年代初,我国工程建设开始试行并逐步全面实践市场要素开放流动、公平竞争的招标投标制度。招标投标交易机制为促进改革和建立社会主义市场经济体制，维护市场竞争交易秩序，优化公共资源配置质量、效率及效益，发挥了 重要的历史性作用。但是，招标投标市场信息长期依赖碎片、静态、易封闭和易 失真的纸质存储和传输方式，导致招标投标市场主体、监管部门和社会公众往往难以实时识别、客观评价、自律约束和聚合监督跨行业跨地区流动的市场主体的 身份资格、要素结构、业绩能力以及行为信用，并实施有效联合激励惩戒，由此， 招标投标交易活动失误失实、封闭保护和失信违法事件屡禁不止，严重制约了招标投标市场公平竞争的重要功能作用。因此，传统纸质信息存储和传输体系实难 适应建立和维护全国招标投标市场一体开放、公平竞争、诚信履约和透明监督交 易秩序的需要。这就是我国于20世纪90年代初起步探索电子招标投标，大力推进 “互联网+”招标采购融合发展的主要背景和动因。

    电子招标投标交易制度有力促进了市场要素开放流动，激发了公平竞争机制的活力，进一步规范了市场竞争交易秩序，有效提高了招标采购交易的经济社会成效。电子招标投标实践至今已有20多年的历程，可以分为两个发展阶段。

    第一阶段，20世纪90年代中期开始至2012年，招标采购交易局部环节开始运用电子信息化。政府相关部门先后在建设工程招标发包集中交易场所建设互联网门户网站，发布招标采购公告，研发建设潜在投标人信息库和评标专家信息库；大型国有企业在招标采购交易局部环节开始探索运用电子信息化，建设运用互联网电子商务交易平台与窗口。20世纪90年代末，政府相关部门分别指定中国采购与招标网、中国国际招标网、中国政府采购网等为相关领域发布招标公告的网络媒介。

    第二阶段，政府制定规范电子招标采购制度。2013年5月1日，国家发展改革委等八个部门联合发布实施《电子招标投标办法》（〔2013〕第20号令）。电子招标采购从此进入到一个规范和快速发展并具有里程碑意义的崭新阶段。《电子招标投标办法》结合我国招标采购实践基础和发展需求，首次整体设计确立了电子招标投标交易、公共服务和行政监督三大平台的服务功能定位、互联网络系统架构、平台互联技术标准、数据交互共享规范、系统检测认证制度，以及各方协同完成电子交易全流程的权利责任规则。同时，确立了电子交易平台市场化、专业化和集约化发展方向。在国家“互联网+”的战略指引和推动下，我国电子招标采购实践创新融合水平和运用范围达到了历史高峰。

    二、电子招标采购制度框架

    我国现行电子招标采购制度主要由以下法律法规和配套政策设计确立和组织实施。

    1.《中华人民共和国招标投标法》（九届全国人大常务委员会第十一次会议通过，主席令〔1999〕第21号），2000年1月1日起施行。这是我国规范各类主体招标采购交易行为的基本法律。

    2.《招标投标法实施条例》（国务院〔2011〕第613号令）， 2012年2月1日起施行。为规范招标投标交易行为，《招标投标法实施条例》提出了实施性要求， 并首次提出，国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标。

    3.国家发展改革委报经国务院批准，2018年3月27日印发《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委〔2018〕第16号令）。《规定》调整修改了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家计委〔2000〕第3号令），提高了依法必须招标的规模金额标准，工程、货物和服务合同招标规模金额底限分别为400 万元、200万元、100万元，自2018年6月1日起施行。此后，国家发展改革委经国务院批准印发《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规〔2018〕843号），缩减了民营企业投资建设基础设施和公用事业项目必须招标的范围，自2018年6月6日起施行。

    4.国家发展改革委会同七个部门于2013年2月4日发布《电子招标投标办法》（国家发展改革委〔2012〕第20号令），自2013年5月1日起施行。《办法》整体设计确立了电子招标投标系统交易平台、公共服务平台和行政监督平台的网络架构，以及各平台建设运营、对接互联、数据交互共享、电子招标投标交易基本程序规则、各方权利义务、监督管理与法律责任、技术标准和数据规范等制度体系。

    5．国家认监委、国家发展改革委等七部委于2015年8月4日印发了《电子招标投标系统检测认证管理办法》（国认证联〔2015〕53号）。《办法》对电子招标投标系统实行检测认证的依据、目的，检测认证的概念、范围、主要程序、内容方式以及相关实施、监督管理职责分工等做了明确规定。目前，已有130个电子交易平台通过了检测认证。

    6.国务院于2015年7月1日印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）。《意见》明确提出，“按照市场化、专业化方向，大力推广电子招标投标”。国务院办公厅还于2015年6月24日印发了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）。

    7.国务院办公厅2015年8月10日印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号）。《方案》提出了以电子公共服务系统为基础，整合规范公共资源交易平台的工作方案与目标。据此，国家发展改革委等十四部委于2016年8月1日联合印发《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发展改革委〔2016〕39号令）。《办法》要求通过电子公共服务系统互联对接电子交易系统（同时推动电子交易系统专业化建设运营），一体化聚合共享市场信息，实现公共资源交易电子数字化监督，透明与规范公共资源交易行为，并提出了明确目标和实现路径。

    8.国家发展改革委等六部委于2017年2月23日联合印发《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》（发改法规〔2017〕357号）。《行动方案》全面规划和协同各行业和地方深入推进招标采购与互联网深度融合发展的行动方案。分三年建立完善电子招标采购制度标准、建设运营三类平台网络系统、市场信息一体互联共享、全流程电子化交易等行动目标，并明确了六项主要任务：一是积极引导社会资本按照市场化、专业化方向建设运营电子招标投标交易平台，满足不同行业和专业的电子招标采购需求，实现招标采购全流程电子化和专业化交易；二是加快建设电子招标投标公共服务平台可持续运行体系，不断创新拓展公共服务领域和内容，提高公共服务供给质量和效率，加快建设完善全国电子招标采购交易公共服务网络体系以及全国一体共享市场招标采购交易大数据；三是创新电子化行政监管，搭建电子招标投标行政监督平台，推动招标投标行政监督从事前审批、分业监管，向事中事后、在线协同监管方式转变，实现数字化行政和社会公众在线协同监督，以行政监督的无纸化推动招标采购全流程交易的电子化。

    9.国家发展改革委于2017年11月23日印发《招标公告和公示信息发布管理办法》（国家发展改革委2017年第10号令），自2018年1月1日起施行。10号令改革和调整了原《招标公告发布暂行办法》（国家发展计划委〔2000〕第4号令） 和“三报一网”媒介的规定。明确要求依法必须招标项目的公告公示信息应当在“中国招标投标公共服务平台”发布，或者在项目所在地32个省级电子招标投标公共服务平台发布并同时交互至中国招标投标公共服务平台发布。

    三、电子招标采购实践成果

    电子招标采购交易机制，通过建立市场交易信息充分流动、一体聚合和公开共享体系，有效激发市场要素开放流动与公平竞争的活力，打破市场条块分割的行政与技术壁垒；通过推进招标采购电子全流程交易，优化企业供应链管理，降低采购交易成本，提高交易效率，实现了市场供需资源专业、个性和精准匹配以及物有所值的价值采购；通过创新市场交易监督方式，促进政府实现“放管服”，并协同社会公众立体协同和在线公开监督，有力推进市场诚信自律体系建设，依法规范市场竞争交易秩序，消除与遏制违法腐败交易，有效发挥和提升了招标投标制度对于市场配置资源的决定性作用。

    在国家发展改革委等国务院有关部门的指导和推动下，招标采购全行业坚持市场实践为基础，通过制度引导规范发展、鼓励试点先行和典型示范、总结实践创新成果，全面推广和不断提高“互联网+”招标采购深度融合和市场广泛运用。2015年7月，国家发展改革委启动实施了电子招标采购创新试点方案，部署了9 个城市的政府综合监管服务部门，中国招标投标协会选择了43个企业电子交易平台，共同推进实施招标采购电子化全流程交易、网络大数据公共服务以及政府电子化综合监管的试点实践，取得了一系列创新实践典型成果，有力推进了“互联网+”招标采购的深入融合力度，扩大了市场运用规模。

    2015年7月30日和 2018年1月15日，中国招标投标协会在北京分别主办了中国电子招标采购高峰论坛和第二届中国“互联网+”招标采购发展论坛。国家发展改革委和国务院有关部门领导莅临论坛指导并做了主旨发言；招标投标企业、交易服务单位、电子交易平台系统研发单位、行业专家学者等代表共同总结交流和见证了电子招标采购创新实践成果，共同响应推进“互联网+”招标采购行动并探讨未来发展目标和路径。

    1．电子招标投标系统网络建设成果

    截至2018年底，全国电子招标投标系统网络大约有2000多个平台，覆盖了32 个省区和24个行业。其中，有360个按照电子招标投标系统网络架构要求的各类电子交易平台、国家与省市公共服务平台和行政监督平台已与中国招标投标公共服务平台实现了互联对接，并按规定要求累计交互数据3094.4万集。全国电子招标投标系统网络三大平台实现了招标采购电子全流程交易服务功能，以及数据交互共享公共服务功能和行政在线监督服务功能的网络专业服务分工和协同（如图所示）。

    （1）电子交易平台。按照市场交易主体的需求，使用数据电文形式完成招标投标交易全流程的技术信息载体。交易平台由市场主体依据技术标准和数据规范建设运营、开放对接、公平竞争，与公共服务平台以及监督平台分离并互联协同运行，按照市场化、专业化和集约化方向发展，取得了可喜成就。招标人可以按照招标项目专业个性需求自主选择匹配的电子交易平台。

    电子交易平台在明确专业服务定位的基础上，可以集成多个专业服务模块功能。同时，鼓励各专业交易应用模块和专业组件分离成为市场化竞争研发运营并具有通用数据接口，可以与各交易平台对接交互的专业交易工具软件。在鼓励发展市场第三方电子交易平台的基础上，同步推进网络平台服务功能的第二次分工协同，实现专业工具的市场化与个性化竞争研发。既适应招标采购代理服务企业使用电子专业交易工具投资小、使用便捷的需求，又可以保留政府部门建设的电子交易平台的基本服务定位，并化解与第三方企业建设交易平台之间的矛盾。市场交易主体拥有既适应自己个性特点需求，又可与各交易平台对接交互数据的专业交易工具软件，例如，招标采购文件、工程量清单、智能分析评标等制作分析，或者投标响应文件制作合成等专业工具软件。市场交易主体能够自行制作体现自身专业能力水平和项目专业个性需求的交易信息产品，并以交易主体自己接入网络的专用节点和数字化身份证，通过公共服务互联网通道交互至项目采购人选择的任一互联入网的电子交易平台集成和公布交易程序。同时，相关应当依法公开的交易信息同步交互至公共服务平台发布共享。

    （2）公共服务平台。依托互联网实现跨行业、跨地区互联对接电子交易平台与行政监督平台，实现动态开放交互和立体聚合共享市场交易信息的枢纽，以及在线协同监督招标投标交易的数据通道。国家、省和市三层级电子招标投标公共服务平台应当按照“政府主导、共建共享、公益服务”的原则，由政府投资或者联合社会资本建设运营，省地市二级可以合并共建共享。按照“交易平台枢纽，公共信息载体，身份互认桥梁，行政监管依托”服务定位，为电子招标采购交易全流程和行政监督提供市场信息与大数据共享、技术标准与交互通道、招标采购专业知识等公共需求服务。

    目前，在国家、省和市三级电子招标投标公共服务平台和行政监督平台（包括与公共资源电子交易系统和服务系统合并建设的平台）中，已有90多个平台相继建成并对接互联运行。电子招标投标系统互联网络技术、数据畅通流动交互共享等公共服务，是保障实现电子招标采购全流程专业化、个性化、精准化交易，以及行政数字化在线监督的技术基础。目前，电子招标投标交易存在平台孤岛、主体离网、重复分割身份认证等现象，充分说明电子招标投标公共服务具有巨大的市场服务需求。

    中国招标投标公共服务平台一期项目合计12类40个公共服务产品于2016年6 月建成并相继投入市场运行。截至2018年底，各对接平台历史累计交互市场交易数据3094.4万集。其中2018年按照《招标公告和公示信息发布管理办法》规定发布招标公告公示信息合计230.23万集。现有公共服务产品获得了电子招标采购交易市场的广泛接受和运用。中国招标投标公共服务平台即将集中聚合社会力量，共同创新研究与协同运用区块链、云平台、大数据、网络交互与移动客服智能技术，努力供给和优化提升电子招标采购交易专业化、个性化、精准化公共服务的水平和效率。

    （3）行政监督平台。行政监督平台（或者专用工具）是通过公共服务平台网络通道连接相关电子交易平台并开设网络监督窗口，依托电子招标投标系统交易平台和公共服务平台永久记录留痕和交互存储的市场交易数据以及提供的智能分析工具，为相关行政部门对职责范围内相应招标采购项目依法履行数字化在线监督职责、接受交易投诉举报、下达监督处罚指令等提供相应监督服务功能。行政监督平台（或者专用工具）可以由监督部门自行建设运行，或者委托公共服务平台联合定制建设并提供运行服务。目前，有关政府部门建设监督平台并在线履行数字化监督的进展，仍然明显滞后，且影响了电子招标采购全流程交易服务发展的需求。行业迫切需要政府部门加大推行数字化行政监督力度并切实转变政府监管服务职能。

    全国电子招标投标系统网络三大平台及其专业工具的服务分工与协同已经开始实践。通过实现全国范围一体交互流动和立体公开共享市场交易信息，对于改变与消除电子招标采购交易平台彼此成为独立孤岛；市场交易主体面对无数独立分割交易平台必须线下奔跑见面、重复对接平台以及线下重复搬运各种介质信息输录上传平台；地方和行业有关监管部门和相关平台运行机构依赖纸质文件实施前置审批和场所监控，设置影响和阻碍市场要素开放流动、公平竞争、依法交易和诚信自律履约，且条块分割的行政和技术壁垒等状况，必将产生强大的推动和影响力量。

    2．电子招标采购交易成果

    我国招标采购市场规模庞大且采购主体类型复杂。2018年，我国的GDP为900309亿元，全社会固定资产投资大约为635636亿元。其中，国有投资占40%， 约25.43万亿元；民营投资占60%，约38.13万亿元。按照建设工程可以招标采购比例估算，2018年工程招标采购交易额约为21.0万亿元，包括各类国有与混合企业、民营企业投资以及政府投资的建设工程招标采购和政府采购，尚未包括医药、科技以及企业生产经营性以及其他自愿招标采购。

    2018年，中国招标投标公共服务平台互联对接的三类电子交易平台共360个， 比2017年增长了29.17%；合计交互完成电子招标采购交易规模30418.25亿元，比2017年增加了150.79% ，大约达到全国招标采购交易总规模的14.5%。其中，全流程电子交易比例最高的城市达到93%，最低的城市还不足3%，电子招标采购交易依然有着巨大的市场发展空间。

    按照三类交易平台分析2018年完成的电子招标采购交易金额：

    （1） 地方电子交易平台对接160个，交互电子招标金额18257.33亿元（占60.02%）；

    （2） 中央国有企业电子交易平台62个，交互电子招标金额1877.87亿元（ 占 6.17%）；

    （3） 市场第三方电子交易平台138个，交互电子招标金额997.1亿元（占3.28%）；

    （4） 独立专业工具合计交互电子招标采购金额9285.95亿元（占30.53%）。

    主要行业统计分析完成的电子招标采购交易金额：

    房屋市政16799.11亿元（占55.23%），公路3003.1亿元（占9.87%），能源电力2338.48亿元（占7.69%），水利水电1083.29亿元（占3.56%），铁路564.6 亿元（占1.86%）。

    四、“互联网+”招标采购发展趋势

    按照我国建设网络强国与数字中国的战略部署，在国家发展改革委等国务院部门的指导和推进下，全行业努力实施“互联网+”招标采购三年行动方案已经取得了可喜的成就。2019年底，将基本建成全国电子招标投标一体互联网络以及市场信息共享体系；基本实现电子招标采购全流程专业化、精准化交易服务体系。在此基础上，“互联网+”招标采购未来必将以不可逆转的创新融合之势，深刻变革和影响招标采购交易体制机制和行业发展方向。

    1.“互联网+”招标采购实现交易全流程信息一体公开共享，必将有效促进政府职能向“放管服”转变，创新行政监督方式，取消前置审批，建立完善招标投标交易事中事后数字化在线监督和永久追溯体系，并结合公众监督力量，创立有效的社会立体公开监督体系。

    2.“互联网+”招标采购必将助力市场主体依法确立公平交易的权利责任定位。依法自主选择合适的采购方式，实现专业、个性的招标采购需求和精准匹配的价值目标；建设完成电子招标采购交易系统全国生态互联网络；市场主体拥有网络共享数字身份证（取消线下证书介质）和全网络专属唯一交互节点，并可以自主选择使用电子交易平台和专业交易工具，自行便捷制作和交互自己的交易信息产品。

    3.“互联网+”招标采购市场信息一体聚合共享公共服务体系，必将助力推动改革完善招标采购法律法规、政策和市场主体依法约定交易规则相结合的招标投标交易制度体系；促进建立市场主体能力信用市场自律评价机制和社会信用监督体系，推进招标采购行业实现转型升级；助力完善市场要素开放流动、公平竞争、依法交易、诚信自律以及优胜劣汰的社会主义现代市场交易机制。

    4.互联网大数据与区块链技术获得广泛运用，必将创新引导和深入推进电子招标采购全流程交易的市场化、专业化、集约化、个性化、精准化、规范化持续发展。以智能信息技术消除行政分割壁垒和腐败交易漏洞，有效降低招标采购交易制度成本，大幅度提升电子招标采购交易服务的可靠可信中性度以及市场服务价值。