新冠肺炎疫情引发工程项目

防疫费用价格调整机制研究

谭敬慧

    2020年年初这次全国疫情事件发生后，鉴于各地防疫及安全复产复工需要，疫情防护措施的增加及完善必然引起工程建设项目中相应费用的增加，是否可以因防护控制措施产生工程造价调整以及调整机制问题，引发了热烈讨论。笔者经初步研究后，就关注的焦点防疫费用的性质，法定性特点，结合工程合同的法律属性以及当前国家对疫情防范的整体要求，有如下观点与大家分享并讨论：

    疫情防护措施的具体内容

    参考目前各地住房和城乡建设管理部门相继出台的建设工程复工规定，疫情防护措施通常涵盖定期日常消毒、防疫物资配备、为实施施工现场封闭管理增加围挡、实施宿舍生活区域改造等内容。

    根据北京市2020年1月29日公布《施工现场新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作管理规定》，即提出包括“……施工现场围挡的高度不得低于2.5m，不具备全封闭条件的施工现场不得复工……严格按照标准要求设置宿舍。宿舍必须设置可开启式窗户, 由专职卫生员监督，经常保持室内通风。宿舍室内高度不低于2.5m,通道宽度不小于0.9m,人均使用面积不应小于2.5㎡, 每间宿舍居住人员不得超过6人……专职卫生员应每天对生活区和办公区的宿舍、办公室、厕所、盥洗区域、食堂、会议室、文体活动室等重点区域进行不少于两次的消毒……施工总承包单位负责监督专业分包单位、专业承包单位和劳务分包单位配备齐全的疫情防控物资，包括口罩、体温表、体温检测仪、消毒物资等……”等28项要求；上海市住房和城乡建设委员会《关于进一步加强建筑工地疫情防控措施的通知》（沪建办综〔2020〕3号）则更进一步要求，“建筑工地应配备足够的口罩、测温计、消毒液等疾病控制用品，储备不得少于一周用量”。

    结合当前防疫物资、劳动力因受疫情影响已经出现紧缺的状况，目前看来，各地对施工现场防疫安全管控的要求，客观上已经因疫情防护措施费用增加最终将致工程造价的调整，进而引发工程项目总投资增加。

    建设工程造价及措施费构成

    根据2013年《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）（以下简称“2013版清单计价规范”）中规定，“【第3.1.1条】建设工程施工发承包造价由分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金组成”；又根据住房和城乡建设部和财政部2013年发布（建标44号）《建筑安装工程费用项目组成（按造价形成划分）》规定，“建筑安装工程费按照工程造价形成由分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费、税金组成，分部分项工程费、措施项目费、其他项目费包含人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费和利润”，故建设工程造价由分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费、税金等部分组成。

    其中，与防护措施有关的子项，涉及建设工程造价中措施费，其定义及构成，根据前述《建筑安装工程费用项目组成（按造价形成划分）》，“是指为完成建设工程施工，发生于该工程施工前和施工过程中的技术、生活、安全、环境保护等方面的费用”，其中包含了安全施工费、临时设施费等项目。

    疫情防护工程费用计入工程措施费的分析

    就上述疫情防控措施引发的建设工程费用增加能否计入工程造价，争议颇多且尖锐，经过研究，分析这个问题离不开法律和经济的两个维度，下面结合疫情防护费用的特点从其法律性和经济性上予以分析如下：

    第一，疫情防护费用的产生具一定难以克服性

    此次新冠肺炎疫情医学专家尚需要凭借多种手段和发病特征确诊病例，且至今没有高效治愈药品、导致无法通过其他替代方式减损等客观现状来看，由于当前疫情尚未得到完全控制，基于国家及各地疫情控制需要，以及项目施工现场自身安全管理需求，相应防护费用的产生具有不能预见、不能不做的难以克服的特性。

    第二，疫情防护费用具有一定法定性

    根据国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制2020年1月27日《关于印发近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案的通知》（肺炎机制发〔2020〕9号）对“严格对社区人群聚集的公共场所进行清洁、消毒和通风”、个人应“积极学习疾病防护知识和技能，培养健康生活方式，提倡‘口罩’文明”等规定，在疫情持续发展期间，采取消毒、清洁、通风等疫情防护措施、配备防护物资，符合国家层面对疫情防控的要求。

    同时，根据《传染病防治法》第四十二条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：……（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课……（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布”，各地人民政府可以做出停工、限制人群聚集活动的决定，相应措施的解除，亦应由决定机关宣布。结合目前北京、上海等全国各省市均出台规定要求项目需完成消毒、防疫安全管理、物资储备后方可经批准复工的规定，疫情防护费用的产生具有一定法定性。

    第三，疫情防护费用产生具有一定强制性

    如前所述，疫情防护费用的产生，客观上难以克服，同时具有一定法定性。结合目前各省市出台复工指导规范，相应疫情防护费用的支出、复工措施的组织，还具有强制性。

    以北京地区为例，根据2020年2月9日《北京市住房和城乡建设委员会关于进一步加强疫情防控保障建设工程安全有序复工的通知》，“全市房屋建筑与市政基础设施建设工程在确保各项疫情防控措施落实到位，施工现场具备封闭集中管理条件，完成复工各项准备工作，报区住房城乡（市）建设委组织核查同意后，可以复工”，就其中提及的复工准备工作，前文已经述及包括现场封闭、消毒管理、物资储备等条件具备。相应条件不能具备的，项目无法复工，将直接影响工程项目建设及后续公共服务目标的实现，因而从这一层面来看，疫情防护费用的产生具有一定强制性。

    第四，疫情防护费用具有指导性价格特征

    根据《价格法》第三条第四款，“政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格”，尽管目前国家及各地方公布的政府定价及指导价规范，尚不能确定当前防疫措施费用是否均可纳入政府指导价范畴，但根据《价格法》第三十条，“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价，实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施，应当报国务院备案”，在当前已经逐渐出现防疫物资价格因需求大增出现上涨的情况下，不排除国家及地方政府基于疫情特殊情况的考虑将其纳入指导价格范畴。

    此外，结合前述疫情防护措施内容，疫情防护费用的产生系为保障施工现场安全，防止发生人员感染等事故，其在费用产生目的及构成上，与建设工程造价措施项目费中的安全文明施工费存在相似之处。参考2020年2月7日，成都市住房和城乡建设局《关于将新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作纳入住建领域市场主体信用评价管理的通知》将施工现场疫情传播问题视为安全事故的定性，亦可进一步佐证该种观点。

    根据2013版清单计价规范第3.1.4条，“措施项目清单中的安全文明施工费应按照国家或省级、行业建设主管部门的规定计价，不得作为竞争性费用”，从这一角度，可以在疫情防护费用列入时，考虑其毕竟是短期的措施，且疫情期间的防疫物品短缺，无法通过日常使用的采购手段竞争性获取，具备一定指导性价格特征的来源性基础。

    第五，疫情防护费用的承担具有一定可协商性

    尽管如前所述，疫情防护费用在其产生、适用及价格标准方面，具有一定的不可避免性、强制性和指导性，但考虑到当前疫情发生及采取防疫措施的必要性与行政性特点，并非基于任何一方合同主体过错产生，同时考虑到工程合同的商事交易的缔约特点，因而可以考虑在建设单位与承包人之间，仍可通过协商形式，结合项目区域、疫情程度、项目防疫要求、疫情防护费用价格水平、项目盈利程度等具体特点进行计取和承担。另外，鉴于项目兼具公益性与经济性特征，保持项目平稳运行是合同各方的共同目标，各方应在此基础上促进项目及合同履行。

    第六，疫情防护费用承担的例外

    如前所述，疫情防护费用一定程度上可能导致项目建设及投资的增加，对相应费用的分担，可以参考其客观及实际情况，由合同各方依法依约承担。但考虑到疫情防护费用的产生仍与疫情状况、项目建设运营主体承受能力、合同履行及合同目的实现等因素紧密相连，对该种费用的承担还需提示注意如下要素，区分对待：

    （1）疫情发展状况对项目建设的影响可以成为例外

    目前，全国各地疫情发展程度有所不同，其中以武汉为首的湖北地区属于受疫情影响严重的地区，相应防护措施要求将更为严格，物资储备存在较大困难，如具备复工条件，产生的防护费用亦不同于其他地区。又如神农架、西藏地区，感染病例极少，疫情传播危险相对较低，对于此类地区的项目而言，防护措施及费用水平同样降低。因而，对此类地区项目承包人而言，可考量其所采取的防护措施是否超出地区疫情状况需求、价格及措施合理性等因素后进行判断，存在一定的例外性。

    （2）疫情防控费用在工程造价中的占比是例外安排的另一个方面

    如疫情防控费用在工程造价中占比极小，建设方或社会投资方可以通过项目利润、后续运营收入回收相应成本的，基于协商、公平、合理的原则，合同各方可充分基于促进交易、维护良好合作的角度进行分配。

    （3）防护工程措施可以计入工程造价构成中的特定措施费

    考虑到本次疫情的突发性，疫情防护工程措施相应费用构成亦与普通建设工程措施费在管理主体、计算标准、计算期限上存在一定共性与差异，将防护费用纳入工程造价中的特定措施费，符合客观实际及相应费用的系列性，可以考虑在一定幅度内的安排。目前多地住建部门已出台相关规范，明确疫情防护费用可纳入工程造价，以江苏省住建厅《省住房城乡建设厅关于新冠肺炎疫情影响下房屋建筑与市政基础设施工程施工合同履约及工程价款调整的指导意见》（苏建价〔2020〕20号）为例，“工程复工前疫情防控准备及复工后施工现场疫情防控的费用支出，包括按规定支付的隔离观察期间的工人工资，由承包人向发包人提供疫情防控方案，经发包人签证认价后，作为总价措施项目费由发包人承担”。

    疫情防护需重点关注的问题

    1.疫情特定措施费的管理主体

    根据《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013）9.3.2条，“工程变更引起施工方案改变，并使措施项目发生变化的，承包人提出调整措施项目费的，应事先将拟实施的方案提交发包人确认，并详细说明与原方案措施项目相比的变化情况”，措施费的调整，需由承包人与发包人共同确定。具体到工程项目中，由于该种疫情特定措施费的产生与客观环境及政策要求密切相关，无论最终按照哪种法律原理予以定性该措施以及该费用，合同价格发生重大变化的，均应由承包人提出防疫措施方案以及相应造价调整计划，经建设单位批准后方可予以实施。

    2.疫情特定措施费计算标准

    根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）9.3.2条，安全文明施工费的调整应按照实际发生变化的措施项目调整，已标价工程量清单中有适用于对应项目的，采用该项目的单价；但当工程变更导致该清单项目的工程数量发生变化，且工程量偏差超过15%时，需按照该规范9.6.2条调整，其他措施费的调整需结合实际变化情况、报价浮动等因素予以调整。

    而在疫情特定措施费项下，由于其涉及防疫物资储备、消毒管理措施以及临时设施调整多个方面，可参考前述计价规范的调整方式，结合具体措施的不同分别予以处理，具体的方法可以考虑：

    ①工程造价的比例幅度法；②参照疫情期间涉及防疫范围的全部人员与综合单价法；

    ③考虑成本法方法，按照规定消耗的防护用品数量，单价采用成本法加适度酬金的方法；④其他可以衡量措施的方法。

    在此过程中，可以参考各地陆续就相关问题公布的造价指导规范，如浙江省住建厅《关于全力做好疫情防控支持企业发展的通知》（浙建办〔2020〕10号）文件，“疫情防控期间继续施工的项目，可在工程造价中单列疫情防控专项经费，按照每人每天40元的标准计取”。

    应当特别注意的是，由于防疫物资价格目前呈现极度短缺、价格波动变化较大的状况，对该部分费用的计算与处理，可尽量以实际发生为原则，参考当时的实际及合理市场价格予以计算。

    3.疫情特定措施费计算期限

    由于疫情特定措施费系在当前疫情状况下，根据各地相关政策要求产生的额外支出，其与疫情发生、持续及结束时间存在紧密联系。因此疫情特定措施费的发生与计算应限定在疫情持续期间或疫情虽已结束、但相应防护措施仍在履行的一段期限内，否则将超出合理限度。

    4.疫情特定措施费与区域的关系

    已述及，目前由于各地疫情发生及防控状况在程度、水平及要求方面均有不同，尤其在湖北、浙江、广东等疫情较为严重地区，对疫情防护管控水平上可能更为严格，因此，疫情特定措施费与项目所处特定区域必然存在紧密联系，故该种费用的计算需结合区域疫情状况、防控政策、复工及施工组织要求等，分别处理。

    5.疫情特定措施费的指导性与协商性

    前已述及，疫情防控费用价格水平及承担具备指导性与协商性，基于当前改善营商环境、促进项目及合同平稳安全运行的目的，充分发挥疫情特定措施费的指导与协商作用，在合同各方之间合理、公平地进行分配，将有利于各方共渡难关，维护工程建设项目的健康与安全。

    6.疫情特定措施费的支付

    按照建设工程惯例，通常情况下，对于安全文明施工费等措施费用可采取预支付的方式，为施工单位组织必要施工条件、实施安全管理提供资金。就因本次疫情产生的疫情特定措施费，亦可参考该种处理方式，结合2013版工程量清单计价规范的要求，由承包人报送防疫措施方案与预算方案，建设单位参考当地工程造价管理部门的指导意见与承包人协商确定相应的比例或费用，可以考虑先行支付50%的方式，预先支付至承包人，并根据疫情防控措施的开展逐步拨付。

    考虑到2020年的新冠肺炎疫情防控措施具有的一定之法定强制性、标准的特定性、影响的广泛性，对于工程建设项目的防疫工程造价费用，可以参考安全文明施工措施费的机制，由各地造价管理部门出台一定的指导文件，结合当地具体疫情影响情况、防疫资源物资供应情况、劳动力市场情况、当地工程建设项目总体规模以及合同约定等因素，采用单列指导性费用模式计入工程造价比较符合当前疫情的环境与情势要求。

    （作者谭敬慧，工学和法学硕士，仲裁员，北京市君都律师事务所总顾问，曾任中国建筑股份有限公司法律事务部副总经理）

    （本文感谢贤力讷的支持和协助）