“放管服”改革引发高校基建采购招投标管理者的思考（下）

南京林业大学  高国民

2.2.6积极推动“新基建”与时俱进

  什么是“新基建”？即新型基础设施建设（简称：新基建），指以5G、人工智能、工业互联网、物联网为代表的新型基础设施，本质上是信息数字化的基础设施。2018年12月19日至21日，中央经济工作会议在北京举行，会议重新定义就基础设施建设，把5G、人工智能、工业互联网、物联网定义为“新型基础设施建设”①。目前，新型基础设施主要包括三个方面：一是信息基础设施，主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，例如以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。二是融合基础设施，主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，例如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，例如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。还有“新基建”七大领域：5G基建、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网。不难得知，新一轮的网络建设，诸如光纤宽带、窄带物联网等；数据信息相关服务，如大数据中心、云计算中心以及信息和网络的安全保障等，必将成为我国“新基建”的核心所在。随后“加强新一代信息基础设施建设”内容被列入2019年政府工作报告。2020年3月，中共中央政治局常务委员会召开会议提出，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度①。相比传统基建而言，“新基建”内涵十分丰富，其涵盖范围广泛，充分体现了数字经济特征，也突出了产业转型升级的新方向，彰显了加快推进产业高端化发展趋势。据报道，2020年我国发生新冠肺炎疫情以来，服务机器人在巡检、医疗、配送等方面启用并大显身手，日常所见用于家庭服务的诸如：扫地机器人开始进入百姓人家。由此可见，高校基建人面临“新基建”的科技挑战，传统基建工程管理活动中，如何运用新知识、新科技？例如CIM（City Information Modeling）、BIM（Building Information Modeling）以及移动互联网、区块链技术的应用，再如建设管理如何运用“大数据”、“人工智能”、“物联网”等专业技术有待基建人在工作实践中的积极科学应对、学习更新应用。

  1，引发关注的招标采购全程“六权”问题思考

  3.1回归需求方采购自主权

  我们从国家发改委有关领导同志关于《招标投标法》修改稿内容讲话要点的会议记录稿中可以看出：其（二）理顺招标投标各方市场主体的权责利关系，落实招标人自主权，同时加重招标人责任，加强评标专家管理，使招标投标更加符合项目建设的实际需要。此外，还建议适当提高评标委员会中招标人的代表比例；招标人可以根据招标项目的特点，选择采用资格预审或者资格后审；招标人如果委托外部专家参加评标，规定应当来自综合评标专家库，而无需采用随机抽取的方式可以直接确定；同时其讲话精神明确选择确定中标人是招标人的权利，倡导评标权和定标权的适度分离；准备增加招标人的选择权。此外，针对特殊情形讲话精神表明如此观点：如依法必招项目中标人不按照合同约定履行义务或不能实现的，招标人可以依法解除合同，重新招标，也可以不再重新招标，选择其他中标候选人或者相邻标段的同类标的中标人签订合同。以上这些信息透露出：国家欲从上位法上明确回归需求方的采购招标自主权。与此同时，我们再从《招标投办法（修订草案公开征求意见稿）》的第二章招标中的原第八条拟修订为第十条里增加的第二款内容看：招标人对招标过程和招标结果承担主体责任。而在其第47条中，拟增加“******除招标文件明确要求排序的外，推荐中标候选人不标明排序”以及“自收到评标报告之日二十日内自主确定中标人”⑦。此外，国家发改委正在推进的《必须招标的工程建设项目规定》（修订征求意见稿）中第6条拟修订为：******未达到本规定第5条规定规模标准的，该单项采购由采购人依法自主选择采购方式，任何单位和个人不得违法干涉；涉及政府采购的，按照政府采购法律法规规定执行。当然，在此修订稿通过并发布后，原《必须招标的工程项目规定》（国家发发展改革委第16号令）和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）同时废止。从以上这些新增或拟新增内容上分析看，显然是上位法欲明确强调采购招标主体方应有的主要责任担当，让建设工程领域里相关职能管理部门与人员能够体现“职权一致、权责对等”。其实，我们从2019年8月20日下发的发改办法规〔2019〕862号《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》之（一）工作目标的表述中就可以看到明确的主体责任担当要求：******促进招标人依法履行招标采购主体责任，******（19）。再看2019年9月15日国务院办公厅颁发的国办函〔2019〕92号文件，即《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》，其住房城乡建设部的指导意见中也表明了上位法的顶层设计构想，其中的“二”中强化各方责任之（一）突出建设单位首要责任④。2019年12月19日，住房和城乡建设部又以建市规〔2019〕11号发布了《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》的规范性文件，其中：一、夯实招标人的权责（一）落实招标人首要责任（12）。我们从行文的内容排布看：回归采购招标人自主权要求首要位置，同时强调了落实采购人责任担当与强化事中事后监管双管齐下。此外，有的地方政府职能管理部门积极贯彻跟进要求，如深圳市住房和建设局，在关于做好我市建设工程施工图审查改革工作的通知（征求意见稿）五中明确：建设单位对工程勘察、设计的质量安全管理负首要责任，勘察单位和设计单位对工程勘察、设计的质量安全管理负主体责任。综上所述，招标人（建设单位）不能再以委托了招标代理机构或者未派代表参加评标为借口拒绝对招标过程和招标结果承担责任。当然，招标代理机构按照委托合同承担责任，但是不免除招标人的责任。

  3.2规范决策层集体讨论权

  我们知道，2019年4月20日国务院颁发的第713号令《重大行政决策程序暂行条例》并于2019年9月1日起施行了。该《条例》第三章第二节：集体讨论决定和决策公布。其中，第三十条：讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由②。该《条例》规定了重大行政决策中运用集体讨论方法流程的法定程序，其中特别明确了行政首长的发言次序与出现不同意见时的规定要求，我们作为普通基层工作人员认为其作用主要有（1）真正能够充分听取群众意见或建议，进而能够博采众长、集优推进（2）防范首先由行政首长发言并作出带有引导性或者倾向性的发言，随后可能有些人员为不得罪领导而作违心顺应性附和或者无原则性的跟随发言，以致把“集体讨论”形式演变成为“大家赞同”表决（3）杜绝行政决策首长在具体事项上的“一言堂”现象。这一条款还同时强调了领导与参加讨论人员意见不一致时应当及时说明理由，这里用的是“应当”也就是“必须”，属于强制性规范条款要求。根据全国人大法制工作委员会【法工委发〔2009〕62号】文件三、法律常用词语规范第14，应当、必须的解释：“应当”与“必须”的含义没有实质区别。法律在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”。

  3.3设定采招用自由裁量权

  《条例》第35条明确要求：******细化量化政务服务标准，压缩自由裁量权，******②。由此可见，我们市场主体采购招标活动中对投标文件评审的规定要求里，拟采纳使用评价因素用于定性或者定量判别与判定时，其招标文件里设定评审人员拥有的“自由裁量权”将逐步加以收缩，推进采用客观科学可操作性强的具体量化指标进行比对核证。我国《招标投标法》修订草案征求意见稿中的第47条，就在对投标文件进行评审和比较前拟增加“集体研究并分别独立******”⑦定语。如此这样，就能够科学地引领正确推进方向并力争避免评委各自评审时可能产生的客观性偏离，也用民主方式体现了自行评审与自由裁量的一定“自由度”与“灵活度”，从而实现“科学、规范、透明”既定定标方法的设计初衷。《条例》第60条也明确：国家健全行政执法自由裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，规范行政执法自由裁量权的行使②。力求克服由相关管理者自行判定的“自由裁量”演变成为有关管理者自我任性的“任意裁量”倾向。南京市政府发布的《优化营商环境政策新100条》对比提升中关于“市场监管”里的3，全面推行“阳光执法”中也明确：******严格规范执法行为，规范自由裁量权。2020年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过的《关于深化消防执法改革的意见》一文中也有关于“严格限制处罚自由裁量权”内容专题内容部分。

  3.4明晰全程运作监管事权

  国务院722号令《优化营商环境条例》的第五章“监管执法”之第51条：总体要求，******落实监管责任，明确监管对象和范围、厘清监管事权******实现监管全覆盖；第54条：监管方法，国家推行“双随机、一公开”监管******；第55条：监管原则，“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产品、新业态、新模式等实行包容审慎监管，******，不得简单化予以禁止或者不予监管”；第56条：监管手段，充分运用“互联网、大数据等技术手段******”；第57条：监管形式，实施“三互”即违法线索“互联”、监管标准“互通”、处理结果“互任”②。《条例》在其第60条里也明确了监管过程里执法“自由裁量”原则要求。《条例》的实施推动了各地各部门的落实前行。例如国家市场监管总局的贯彻落实《意见》要求：******构建协同高效的市场监管体制机制；夯实市场监管法治基础；增强法规政策制定实施的透明度和科学性?輥?輱?訛。再如有的地方相关管理制度政策里，就结合国务院722号令的相关规定要求加以切实贯彻，如2020年1月3日南京市政府对外发布“南京市优化营商环境政策新100条”中的对标先进之第30条提出：建立“政府承诺+社会监督+失信问责”机制?輥?輲?訛，以此兑现监督管理的同时，强化政务诚信建设；《优化营商环境政策新100条》对比提升中关于“市场监管”里的2，全面推进部门联合“双随机、一公开”监管全覆盖、部门联合抽查常态化?輥?輲?訛。与我们建设工程项目消防部分密切相关的还有就是：2020年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过的《关于深化消防执法改革的意见》一文，明确提出（一）取消公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查（二）取消一般建设工程消防验收和备案（三）取消消防技术服务机构资质许可（四）取消消防产品市场准入限制（五）实行“双随机一公开”监管（六）严格限制处罚自由裁量权［20］。需要指出的是：上述要求针对的是一般建设工程项目，如果属于特殊建设项目，则参照自2020年6月1日起施行的建设部第51号令《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》执行。由此推断，工程项目建设方采供消防设备产品全过程管理运作需要科学调研与民主议事、规范决策与精准切实、把控供验与落实但当，进而实现各环节监管事权分配明晰化、各阶段责任担当要求清晰化。

  3.5追求招投标竞争公平权

  国务院722号令《优化营商环境条例》呈现的事关制度设计亮点之一就是：追求“公平”目标，设定“公平原则”作为市场主体保护的根基。《条例》第10条明确：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护”。我们不难理解：“公平”之“公”就是公共，广指大家；“平”即属性平均，意为平等。《条例》在多处应用了“平等”一词，诸如事关市场主体可以依法“平等”进入、“平等”获取资金与技术、人力资源、土地使用权与其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源，以及其合法权利方面的“平等”保护权等等⑩。此外，在权利保护方面，也将自主经营权、财产权、知识产权、中小投资者等一并纳入平等保护的范畴。综上所述，可以看出《条例》设计实现了平等保护的全覆盖，也突出了各类市场主体一视同仁法律保护的构想。地方政府部门坚决贯彻《条例》陆续推出了相关文件，例如南京市出台了“南京市优化营商环境政策新100条”文件，其中就有结合2019年10月的国务院722号令《优化营商环境条例》和2017年10月的5部委局办〔2017〕1849号文《公平竞争审查制度实施细则》（暂行）相关条款精神要求而设计的关于“健全公平竞争审查制度”项。我们再看《招标投标法》修订草案第18条中“******，招标人要求中标人缴纳履约担保的，应当向中标人提供合同价款支付担保。”此为现行相关部门规章中所提倡的彰显公平的“互为担保”原则，如七部委27号令《工程建设项目货物招标投标办法》第51条第2款规定:招标人要求中标人提供履约保证金或者其他形式履约担保的，招标人应当同时向中标人提供货物款支付担保，再如七部委局30号令《工程建设项目施工招标投标办法》第62条第2款“******，招标人要求中标人提供履约保证金或者其他形式履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保”。此外，针对事业单位适用政府采购法律法规及配套规章规范性文件规定要求的政府采购工程、货物和服务项目，还需要积极贯彻执行国家工信部联企业〔2011〕300号《关于印发中小企业划型标准规定的通知》以及财政部的财库〔2011〕181号关于印发《政府采购促进中小企业发展暂行办法》通知文件的精神要求，兼顾中小微企业参与竞争的合规诉求与合理公平。为深入贯彻国务院722号令《优化营商环境条例》精神，进一步提高政府采购透明度，优化政府采购营商环境，增强政府采购活动的“公开、公平、公正”性，财政部2019年11月27日发布101号令《政府采购信息发布管理办法》并于2020年3月1日起施行，它是财政部为适应形势发展需要针对原19号令的修订版。随后在2020年1月3日又发布财政部102号令《政府购买服务管理办法》也于2020年3月1日起施行，其第6条明确了政府购买服务的承接主体；第7条规定了“不得违反政府采购法律、行政法规，以不合理的条件对承接主体实行差别待遇或者歧视待遇”。接着于2020年3月2日下发财库〔2020〕10号《关于开展政府采购意向公开工作的通知》文件，以保障各类市场主体平等参加政府采购活动为目标，它将针对不同级预算单位分别从2021年1月1日和2022年1月1日起陆续开始施行。由此可见，完善“改革”追求“公平”永远在路上。

  3.6确认采购方履职行使权

  《条例》第11条明确：“市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体决策的各类事项，任何单位和个人不得干预”②。我们知道，政府实施“放管服”和“废改立”一方面依法严格规范了行政监管行为，同时也依法回归确立了市场主体自主公平交易的资格、权利和法律责任。市场主体在履职行权之时也同样需要承担相应的终身法律责任?輥?輯?訛。市场主体的主要权利体现在以下方面：（1）自主选择合适匹配的招标代理机构（2）自主选择切实匹配的招采方式（3）自主确定招标采购方案并制定招标文件，选择匹配合适的组织形式（4）自主组建评标（评审）专家组织（5）依法自主决策选择中标成交人（6）依法公布招标公告、开标与评标以及定标的相关信息。当然，其（2）所述选择匹配的招标方式应当区别依法必须招标项目和非依法必招项目分别适用合规的相应方式。《招标投标法》修订草案第44条增加了“招标人应当向评标委员会提供评标必须的信息，在评标开始前向评标委员会介绍招标项目背景、特点和需求，并在评标过程中根据评标委员会的要求对法律法规和招标文件内容进行说明。招标人提供的信息和介绍说明内容不得含有歧视性、误导性，不得超出招标文件的范围或者改变招标文件的实质性内容，并应当随评标报告记录在案”。针对采购招标失败重新招标后，其投标人少于3个的，《招标投标法》修订征求意见稿中的原第42条现修改为第48条，拟修改为表述：可以开标、评标、或者依法以其他方式次投标人中确定中标人，并向有关行政监督部门备案，所有投标再次被否决的，可以不进行招标，并向有关行政监督部门备案。因此，上述情形出现过程之中的采购人履职问题就显得特别重要而必须精准规范把控。此外，该修订草案第55条增加“招标档案的保存期限为自招标结束之日起至少15年”的规定。由此看出，我们在享有相关权利的同时，也应有相应的责任担当，即招标采购主体法定代表人应当对招标采购交易过程与结果承担终身法律责任［11］。

  4，结语

  “放管服”改革的深入推进，它给我们带来了“耳目一新”推动工作实践的新举措，同时其相关管理法规的落地又带来了“前所未有”推进工作前行的新源泉。高校采购招标投标管理工作既有其服务高校的特殊性一面；也有其采购招投标管理工作适用广泛的普遍性一面。唯物辩证法告诉我们：其普遍性寓于特殊性之中，在分析处理高校采购招标投标管理问题时，需要实事求是，具体问题具体分析，并精准抓住主要矛盾与矛盾的主要方面，只有这样才能在具体工作实践中体现高校采招管理特色并实现国家“放管服”改革的设计预期。

参考文献：

  ［1］互联网［OL］、百度百科［DB/OL］

  ［2］中华人民共和国国务院令第722号《优化营商环境条例》

  ［3］住房和城乡建设部发出建市〔2016〕93号《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》

  ［4］国务院办公厅就颁发了国办函〔2019〕92号文件即《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》

  ［5］江苏省苏政发〔2017〕151号《江苏省政府促进建筑业改革发展的意见》

  ［6］《市场准入负面清单（2018版）》

  ［7］《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》

  ［8］综组部人社部《事业单位工作人员培训规定》

  ［9］郑贤君潘静诚信是构建法治国家的精神基石《诚信和法治》［M］北京中国工商出版社 2005年

  ［10］周瑞军《优化营商环境条例》的四大亮点［DB/OL］国家发改委网站

  ［11］李小林贯彻落实《优化营商环境条例》创新营造招标投标市场公平竞争机制《南京招标投标》2019年第6期

  ［12］住房和城乡建设部又以建市规〔2019〕11号发布了《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》

  ［13］国家市场监管总局《关于贯彻落实<优化营商环境条例>的意见》

  ［14］南京市政府“南京市优化营商环境政策新100条”

  ［15］江苏省人民政府120号令《江苏省国有资金工程建设项目招标投标管理办法》

  ［16］江苏省政府办公厅苏政办发〔2018〕41号文《江苏省省级政府投资非盈利性工程项目集中建设管理办法》

  ［17］于国家、李斌、孙振意、唐来顺、陈高中《工程总承包亟待破冰前行——江苏省建筑业工程总承包推行情况调研报告》工程项目管理联合网公众号

  ［18］南京招标投标2019年06期、2020年01期

  ［19］国家发改委发改办法规〔2019〕862号《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》

  ［20］2020年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过的《关于深化消防执法改革的意见》

  ［21］2020年04月01日的建设部令第51号《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》