《深改方案》给政采人出的七道“考题”

冯 君

    采购项目质次价高、采购结果缺乏监督、采购管理忽视用户反馈、采购效率和集中度不高、采购管理制度不健全……政府采购工作中，上述问题屡见不鲜，为了有效解决这些困扰政府采购工作的“顽疾”，由国家层面推动出台的《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）正式出炉。《深改方案》从政府采购问题导向出发，直指政府采购工作中的痛点、难点问题，释放了七大改革信号。而在这七大改革信号背后，是《深改方案》给政采人出的七道“考题”。

    第一道考题：采购人的能力建设如何跟进

    采购人是采购活动的重要参与者，很多情况下也是采购资金的主导人、采购项目的直接使用者，其重要性不言而喻。然而，在实践过程中，采购人却在许多环节“受制于人”。比如，在采购方式选择上，其必须采用监管部门审批的采购方式；专家评审选择上，其必须从评标专家库中随机抽取专家……采购人作为采购项目的直接责任人，在很多环节却“身不由己”。那么，该如何发挥采购人的主体责任呢？

    《深改方案》一针见血地指出，发挥采购人在采购活动中的主体作用，需要建立健全采购人对采购结果负责的机制。要允许采购人自主选择采购方式；允许采购人依据项目需求自行选择评审专家；要强化采购人管理责任，健全采购需求管理和履约验收制度；要完善采购人内部控制机制。

    在采购人主体责任确定方面，改革的大方向已经确立。但是不少业内人士也对此表达了自己的担忧。未来采购人身上承担的责任越来越大，其承担的责任和其本身的能力建设是否协调将深深制约这项改革的推进程度和深度。比如，要求采购人自己选择采购方式，采购人对各种采购方式的把握是否足够到位？是否能在合理的基础上做到合法选择？在评标专家的选择上，采购人是否有足够的能力自建评标专家库？其零时组建的评标专家库是否能惠及各方面的决策？上述种种能力的培养和提高，无疑是给采购人提出了一道难题。

    第二道考题：集采机构的机制、体制如何转换

    在政府采购工作中，采购中心的地位超然。纳入集中采购目录内的产品，都由各地的采购中心操作。集采目录外的项目，采购人委托，采购中心也可以操作。采购中心在自己的区域范围内，可以说是吃穿不愁，端得是实实在在的“铁饭碗”。采购中心的这一“特殊”地位，未来将可能面临改变。

    《深改方案》明确：要打破集中采购机构（采购中心）业务范围主要按行政隶属关系划分的格局，集中采购机构代理业务不受行政级次、地区和部门的限制，在全国范围有序竞争。

    集采机构之间要有竞争了！对不少集采机构而言，这无疑是一个噩耗。恰如从简入奢易，从奢入俭难。过惯了轻松安逸的日子，要树立竞争意识绝非易事。

    此外，现有法律法规对集采机构的定位是“非营利事业法人”。如果没有营利，何来竞争的动力。举个简单的例子，让A市的采购中心去承接B市的项目，费时费力一通后，告诉人家你们提供的是无偿劳动，你们不能以营利为目的。这笔不合理的交易谁愿意去做。所以，集采机构间要营造竞争氛围，首先要为集采机构的体制、机制“解套”。

    第三道考题：代理机构如何让自己“专”起来

    在很多人的认知中，招标代理就是一个程序活，没有什么技术含量。

    此次《深改方案》中，对这个问题也进行了特别关注。《深改方案》强调要推动采购代理机构业务转型，代理机构从程序代理服务为主转为专业化服务为主。

    政府采购代理机构资质管理取消后，市场中大量新机构涌现，几个亲朋好友就可以成立一个公司。有的采购代理机构更是因为某个项目应运而生，采购代理机构的服务质量参差不齐。据相关统计数据显示，2015年1月，政府采购代理资质审批取消后，政府采购代理机构数量“井喷”，截至2016年底，全国政府采购代理机构已达7525家，比2015年前翻了一番。采购代理机构从程序代理转为专业服务，对代理机构的专业化来说，无疑是个严峻的考验。

    第四道考题：构建者如何让专家“专”起来

    长期以来，评标专家对政府采购工作的影响很大。相关法律法规、制度文件都在极力烘托专家的地位和作用。《政府采购法》第三十八条规定：“谈判小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。”《政府采购法实施条例》第四十三条规定：“采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。”从上述法条中不难看出，专家在定标工作中发挥了重要作用。实践工作中，很多供应商极力获取专家信息，“勾兑”专家，也是基于专家对定标的重要影响。

    根据《深改方案》精神，要强化专家专业咨询，加强专家在需求设定、履约验收等环节的专业建议作用，合理确定专家意见在采购项目评审结论中的权重。

    “专家不专”问题在政府采购工作中广受诟病。《深改方案》对今后专家库的构建方向提出了新的要求，要进一步发掘专家的专业咨询能力，逐渐淡化专家对定标的影响力。这意味着如果你不是这一领域的行家里手，你根本给不出建设性的意见，想入库很难。原来那种照着采购文件打分，对着采购文件打钩打叉的评标工作将慢慢淡出公众视野。如何建立更严格的专家入库标准，收紧专家人库的口子，这对承担专家库构建工作的采购人、采购代理机构、相关监管部门而言是一个不小的挑战。此外，新的专家库建成后，要保证专家库的良性运作，相应的培训工作如何开展，引进退出机制如何建立……也需要在现有基础上进行大刀阔斧的改革。

    第五道考题：放权之后如何管起来

    公开招标的数额标准规定不一，省县不一的情况在全国都很普遍。公开招标数额标准设定过低，使得公开招标项目处处皆是。

    《深改方案》出台后，各地纷纷调高集采目录标准。例如，今年1月22日，内蒙古发布新一期集采目录标准，其中明确，政府采购货物或服务项目，单项采购金额400万元以上的，采用公开招标方式。与建筑物和构筑物的新建、改建和扩建无关的单独装修、拆除、修缮工程，项目采购金额400万元以上的，采用公开招标方式。而在2019版的标准中，政府采购货物类、服务类项目，公开招标的限额标准是200万元以上，政府采购维修改造装饰工程类项目，公开招标的标准是200万元以上、500万元，新建房建工程是200万元以上，维修改造装饰工程500万元以上。

    《深改方案》指出，要较大幅度提高公开招标数额标准，要简化评标方法，取消综合评分法的价格权重规定……上述制度在无声的传达一种信号，那就是以往的管理思路是细化细化再细化，补漏补漏再补漏，而在放管服改革的当下，管理的思路是放权放权再放权。

    在权利的“放”与“收”之间，如何摆脱“一放就乱、一管就死”的顽症，需要管理部门认真思索。以前怕公开招标的数额标准定的过低，采购人通过分解项目的形式规避公开招标，管理部门是三令五申，而今主动放言降低公开招标数额标准，意味着未来更多的非公开招标项目将被推入市场，采购人可以灵活选用采购方式。采购人被赋予上述权利的同时，其相应的廉政机制、警示教育机制是否能够同步跟上，是一个需要完善的问题。常言道，常在河边走，哪有不湿鞋。

    第六道考题：如何规范投标人行为

    去年以来，取消政府采购投标保证金的做法不绝于耳。湖北、浙江、江苏、深圳等地皆明确表示要降低政府采购供应商交易成本，一时间，关于投标保证金该不该取消的探讨此起彼伏。根据《深改方案》的指导思想，要降低政府采购供应商交易成本，取消政府采购投标保证金，确需收取履约保证金的鼓励通过保函方式收取。

    取消投标保证金后，如何规范投标人的行为，成为不少业内人士担忧的问题。

    投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的投标责任担保。其实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意、撤销投标或中标后不能提交履约保证金和签署合同等行为而给招标人造成损失。

    在当前社会诚信机制还没有建立的情况下，取消投标保证金后，招标人的上述权利该如何保护？没有了投标保证金这把“尚方宝剑”，该如何进一步约束和规范投标人的行为，成为业内人士不得不思考的一个重要问题。

    第七道考题：当事人如何把握好保护的“尺度”

    上世纪90年代，我国开始试点政府采购制度时，政府采购的政策功能就一直被学界和政府部门反复强调。

    2003年正式实施的《政府采购法》，首次将政府采购的政策功能以立法形式明确下来。其第九条明确，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等；第十条明确，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。

    2015年3月起实施的《政府采购法实施条例》第六条进一步明确，国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。

    除政府采购法律法规外，一系列发挥政府采购政策功能的配套文件也相继出台。我国对政府采购政策功能的重视由此可见一斑。

    《深改方案》对政策功能也特别予以了强调。

    相关法律法规、制度性文件中赋予了政府采购很多的政策功能。这些政策功能如何在一个个具体项目中得到落实，对相关当事人而言，无疑是一个巨大的考验。政府采购要保护创新企业、保护节能产品、保护中小企业，可是，具体该如何保护呢？是单纯的预留份额，还是在评审中给予相应的加分或进行价格扣除……一系列的行为实施后，对其他未纳入保护范围的企业而言，会不会造成一种“伤害”？另外，这种保护的“尺度”该如何把握，会不会造成保护“过度”，对政府采购各相关当事人而言，这些都是不得不面对的思考题。

    （责编：梁晋）