论质疑和异议的区别及应用

建经投资咨询有限公司 杜永妮

  依法质疑、异议既是法制进步的体现，也是行业发展的必然趋势，近年来亦成为招标代理机构业务转型的方向。越来越多的市场主体趋向于委托专业的咨询机构提供专业的法律救济服务。本文旨在理清质疑、异议的概念、联系和区别，通过阐述质疑、异议两种法律救济方式的适用情况及提出和受理的注意事项，便于我们清晰认识和区别应用质疑和异议，维护自身的合法权益不受侵害。

  随着我国法律体系的建立和不断完善，电子招标投标的进一步推进，人们法律意识和维权意识的不断增强，招标采购活动中“质疑”“异议”的频率和处理的复杂程度不断升级，矛盾日益激化。相关主体如何合法有效地提出质疑、异议，如何受理及回复才符合法规要求，是招标采购过程的重要组成部分，也是招标投标行业健康发展的重要保障。

  一、何为“质疑”和“异议”

  《政府采购法》第五十二条规定“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”即如果供应商认为政府采购文件、过程和结果使其权益受到损害的，就可以按照《政府采购法实施条例》第五十三条中“应知其权益受到损害之日”给出的时间节点提出质疑（书面形式），并对受理后的回复也有明确的时效要求，超过时效不回复或回复不满意可能导致投诉；如果权益没受损害或者只是有疑问，可以随时提出询问（形式不限），而对询问只要求了采购人及时回复。

  《招标投标法》第六十五条规定“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”从严重程度来讲，当事人认为没有违法可以询问，认为不符合本法的有关规定且属于《招标投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条规定的事项，应当在条例规定的时效内先向招标人或其委托的招标代理机构提出异议，即提出异议是有前提条件的；除此以外的，当事人认为相关主体或招标投标活动存在其他不符合本法有关规定的情况（比如不回复或不按时回复异议、异议回复不满意或违法等情况），且有明确的诉求和必要的证明材料的可以提出投诉，其实质就是相关主体不能通过询问、异议等自行协商解决或化解争议，向第三方监管部门寻求公平解决争议的法律救济方式，投诉处理必须经过调查，履行法定程序。

  二、“质疑”与“异议”的联系与区别

  首先，质疑和异议的本质都是通过法律赋予招标采购活动相关主体维护自身权益的一种法律救济方式。异议是《招标投标法》中的概念，适用于工程建设项目及政府采购的工程项目；质疑是《政府采购法》中的概念，适用于政府采购的货物和服务项目。其次，质疑和异议的提出和处理均是邀约和被邀约双方通过协商沟通自行解决争议的处理方式，但不是争议处理的最终方式。再次，相关法规对质疑和异议的提出及其回复均没有强调质量，而更多地是关注其时效性，立法主旨在于及时消除双方的疑惑或误解，保障招采流程顺畅及提高效率。

  质疑和异议的区别，主要是因为政府采购项目的采购主体是政府或政府委托的实施主体，考虑到资金性质和资金来源的特殊性、投标人的范围等因素，《政府采购法》明确了质疑是投诉的前置条件，且要求质疑必须以书面形式提出。而异议不同，投标人或利害关系人可以视具体事项选择先向招标人提出异议或者直接向监管部门直接投诉，对于异议提出和回复的形式法规未做统一要求，在实施过程中可以通过招标文件进行具体约定，建议尽可能地采用书面形式，主要区别见下表。

  三、质疑、异议与投诉的关系

  质疑是政府采购当事人必须先通过提出质疑和回复质疑的方式，自行协商处理或化解误会疑惑，当事人对质疑回复不满意或者采购人或代理机构未回复时，才可以在答复期满后十五个工作日内向第三方监管部门（同级财政部门）提出投诉，且《政府采购法实施条例》第五十五条规定供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。就是说政府采购活动中，没有质疑的事项不能直接向同级财政部门提出投诉，质疑及对质疑的回复是投诉的证明材料之一，是财政部门了解项目情况和决定是否受理投诉的重要依据。而《招标投标法实施条例》中明确对文件编制、开标及结果的投诉要先向招标人或代理机构提出异议，其他不符合本法的有关规定或违法行为当事人可以提出异议或者投诉，但投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。

  《招标投标法实施条例》中已经明确，对条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项提出投诉的，当事人应当先向招标人提出异议。此处用了“应当”，就是说当事人对特定事项（招标文件、开标环节以及结果）有异议的，强制性地在规定时效内先向招标人提出异议，鼓励通过沟通化解争议，除上述事项外的不符合本法的有关规定的，当事人可以自知道或者应当知道之日起10日内向行政监督部门直接投诉。

  四、质疑、异议提出的注意事项

  1.坚持依法依规、诚实信用原则

  质疑、异议事实描述清晰，具体说明不符合法规的条款，明确诉求和提出的日期。

  2.仔细查阅资格预审、招标、采购文件

  要按照载明的接收质疑、异议的方式、联系部门、联系电话和通信地址等信息，在规定期限内一次或多次（按文件要求）提出针对同一项目、程序或环节的质疑或异议；联合体投标的，文件中对于联合体投标质疑、异议的有关要求也应重点关注。

  3.提出的时效性

  首先要清楚项目适用的法律法规，确定是提出质疑还是异议，再依法明确各阶段提出质疑或异议的具体时效，确保在时效期内提交且获取受理人的签收凭证。

  4.内容完整、授权清晰

  大部分项目文件中对于质疑或异议函的内容、授权及签字盖章有明确的要求，遵照执行即可；如若文件没有规定，按照法规要求逐一落实。行政规章赋予当事人可以委托专业的代理机构或人员进行质疑、异议及投诉来主张和维护权益，切记提供和出示当事人的授权委托书。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第八条规定“供应商可以委托代理人进行质疑和投诉。其授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、具体权限、期限和相关事项。供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人签字或者盖章，并加盖公章。代理人提出质疑和投诉，应当提交供应商签署的授权委托书。”

  5.质疑或异议的提交方式

  可以现场送达、快递投递、电子邮件、传真等，但质疑必须以书面形式提交，当事人选择哪种方式应该考虑招标文件的规定、获取或保留签收凭证便利的问题。现场送达的，必须要求受理人出具签收凭证并注明日期；快递投递的，快递内容要备注质疑或异议（方便受理人识别），确保在时效内成功签收并向快递公司索取单号及投递过程路径，其他方式提交的同样要做好签收要素和证明材料的收集，为后续投诉、行政复议等搜集证明材料。

  6.及时跟进

  保持理性、积极有效的沟通，及时跟进质疑或异议的处理过程。文明法制社会要应用法律武器维护招标采购过程的公正性，依法保障自身和公众的合法利益不受侵害。

  五、质疑、异议处理的注意事项

  1.注重时效

  采购人或委托的采购代理机构应在收到质疑函后7个工作日内做出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。招标人应在收到异议后3日内做出答复，一定要在规定的回复时间节点前回复并通知到相关潜在投标人，记录在案并保留好证据。

  2.实事求是

  正确看待招标采购过程中的质疑或异议，做到心中有数，有的放矢，不合适的就修改，不修改的要合法合理合情，逻辑清晰，主次分明；耐心解答，同时注意沟通过程中的言辞，言之有物，述之有据，消除和化解相关主体的疑虑，确保招标采购活动依法进行。

  3.书面回复并存档

  有人说《政府采购法》要求质疑和回复必须以书面形式，但是《招标投标法》没有明确要求异议和回复的形式，只要解释清楚了哪种形式都行。此种言论有些偏激，因为异议并不是争议处理的最终方式，法规规定特殊事项的异议是投诉的前置条件，异议的回复没有采用书面形式并存档，一方面如果异议主体对回复不满意提出投诉，招标人无法证明在规定的时效内及时做出了回复；另一方面，异议及回复属于招标投标过程中必不可少的过程文件，按照要求必须存档备查，没有书面回复存档，监督检查时关键文件缺失，无法再现当时情况，得不偿失。

  4.一视同仁

  质疑或异议的回复一定要采用书面形式，可以设计符合企业身份的格式标准，简约大气又不失严谨。并且要确保书面通知其他相关的供应商或投标人，但不包含质疑或异议的提出单位或个人。法规规定质疑或异议的回复、招标文件的修改或澄清构成招标文件的组成部分，按照公开、公平、公正和诚实信用原则，所有参与主体均有权利获取相同的信息。如不通知其他相关供应商，存在信息获取不对等、差别待遇的可能，有引发不必要的质疑、异议或投诉的风险。

  六、结语

  综上所述，笔者认为质疑、异议均是招标采购活动中的一个重要组成部分，是市场经济形势下市场竞争的表现形式，市场相关主体应该正确认识和看待招标采购活动中的质疑、异议。法制的进步就是在不断地质疑、异议和投诉过程中各种立场、观点和论据不断地碰撞，剥丝抽茧，逐步完善和规范，这是法制进步和法制意识增强的必然过程。招标代理机构面临转型时期，服务的对象和业务面可以扩展和延伸，也可以包括提供专业的质疑、异议或投诉业务等内容。只有当相关主体做到了学法、懂法、依法办事、执法严格和维护法律的公正性，公众的社会监督才能更规范、更透明、更有震慑力和约束性。