推行负面清单制招采低压成套电气设备的思考（上）

南京林业大学 高国民

江苏建威建设管理有限公司 田 媛

江苏东南律师事务所 辛 超

  摘要：针对建设工程项目配套变配电设备采购招标推行应用“采购负面清单制”延展的部分潜在问题，进行了深入探讨分析，同时根据高校系统建设工程变配电设备采购招标工作的实际，进行了应对策略思考并提出相关策略建议，为今后工程项目变配电设备采购招标工作提供了借鉴参考。

  关键词：负面清单；低压配电设备；招标采购；自由裁量；绿色采购

  1.引言

  众所周知，市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排⑤。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。可以说实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中决定性作用的重要基础，通过实行市场准入负面清单制度，赋予市场主体更多的主动权，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力；有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素，公开公平公正参与竞争的市场环境；有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间，实行市场准入负面清单制度也是更好发挥政府作用的内在要求⑤。因此，在工程建设管理行业的招标投标和政府采购领域推行采购负面清单制已是大势所趋而势在必行，现就高校等事业单位工程建设系统在推进负面清单前提下，其招标采供低压成套电气设备时所及相关问题，与高校等事业单位的基建采购业务管理同行共同探讨思考如下：

  2.建筑低压电器设备采购负面清单制延展的潜在问题探析

  2.1缺乏追求公平情形下科学规范的可比性基础设定

  国务院的国发【2015】55号《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》文件于2015年10月19日发布，其后，备受关注的《市场准入负面清单（2018年版、2019年版）》已经分别公布并加以实施，它也标志着我国全面实施市场准入负面清单制度。2020年1月3日，财政部发布的第102号令《政府采购服务管理办法》第10条也列出了负面清单，共列出6类服务事项不得纳入政府采购服务范围。目前，我们综观省内外关于政府采购负面清单推行情况，如湖北省财政系统对采购人、政府采购代理机构，从资格条件、采购需求，评审因素、过程，签订合同及履约验收等方面列出39项目负面清单（禁止性条款）；山西省政府采购负面清单（货物类、服务类）共列出50项禁止设置条款。江苏省部分省辖市或地级市也相继出台政府采购负面清单如南京市财政局2019年12月9日下发关于印发《南京市政府采购负面清单》的通知，其禁止性内容项也多达42项⑤。其中，诸如对投标人所有制形式的特别设定、特别要求投标人企业注册资本、资产总额、营业执照经营范围内具体名称、还有除进口货物外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等要求，再如：将业绩、奖项作为资格条件；要求指定检测机构的检测报告；采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商等等条件规定。我们通过分析上述信息资料可知，其中与采购相关的禁止项内容涉及采购全过程各阶段不同环节的具体操作，就建筑配电设备采购活动而言，达到国家规定招标采购规模标准的应当进入有形招标采购市场推进，在职能监管部门的有效监管下，其真正可以写进招标文件并能体现采购人诉求与招标预期的资格条件与评审因素十分有限，有待深入探研科学筛选切实选择。大家知道，我国各行各业的“放管服”改革的仍然在不断深入推进之中，其上位法规政策也随之推陈出新，例如：2019年10月22日的国务院第722号令《优化营商环境条例》（下简称《条例》）犹如“放管服”改革的催化促进剂，加速推进“放管服”阔步前行，接着国家市场监管总局也出台了《关于贯彻落实<优化营商环境条例>的意见》（下简称意见）措施举措。我们可以看出：该《条例》呈现的事关制度设计亮点之一就是：追求“公平”目标，设定“公平原则”作为市场主体保护的根基。《条例》第10条明确：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护”。我们不难理解：“公平”之“公”就是公共，广指大家；“平”即属性平均，意为平等。《条例》在多处应用了“平等”一词，诸如事关市场主体可以依法“平等”进入、“平等”获取资金与技术、人力资源、土地使用权与其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源，以及其合法权利方面的“平等”保护权等等。我们在积极创造“公平”形势下，如何推进高校等事业单位的基建相关建筑电气设备采购招标工作，并能保证其全过程体现科学规范且最大限度的“公平”之“平等”，同时充分实现其招标采购人的采购招标预期呢？我们认为招标文件中关于投标评审比较的相关商务与技术标准应用选择设计是前提，而细化比较评审的同一标准可比性数据基础设定是关键。但是，现实情况是面对诸如政府采购“采购负面清单制”广泛推进后的采购实操业务，相关业务经办人常常显得有些束手无策而停滞不前或者简单从事应付。例如部分高校基建部门在应用招标投标法或者政府采购法推进建筑低压电气设备自行采购招标时，就简单地从其投资经济效益与实际工作效率出发，不论是GCK 、MNS（低压抽出式）、GGD 、PGL（低压固定式） 开关柜或者XZW（综合配电箱）、 ZBW（箱式变电站）还是低压电容补偿柜ACC 、ACP与模数化终端组合电器（配电箱）PZ20、PZ30等，在其采购招标清单中名如受电柜（代号6AP1）、馈电柜（8AP5）、配电箱（1AL3）等，也不考虑其不同类型配电箱产品（污水泵双电源箱ATws1，2；排风机控制箱ATpf1-2；空调插座箱AX2）的电气专业技术含量不同与其应用性能参数要求差异，如：（额定电压、额定电流、绝缘电压、分断能力、外壳防护等级等），为争取高效率出结果与过程结局少投诉，一般也无法对或不针对项目招标的所有潜在投标人生产基地、生产状况与服务实际进行重要内容与必要事项的业务考察调研。故通常会选择招标投标法律体系中（七部委12号令第29条）的经评审的最低投标价法或政府采购法律体系中（政府采购法实施条例第34条）的最低评标价法。由于未能充分研究采购标的物（建筑低压电气设备配有设计图纸）招标采购时涉及的投标商务与标的技术精确要求，理想化地认为参照图纸设计要求进行生产供应即可。故相关商务与技术标准要求设计时为避免违法违规违章而采用了笼统且简单的原则，因此其具体采购项目评审比选时难以可比性评判，为能体现“公开、公平、公正”表象，只能让投标人相互博弈其实际并不真正可比的投标价格（总报价），由此导致“不论中标标的质量预期？也不看其投标性价比与服务水准如何？唯最终投标报价最低者中标”论盛行。

  2.2缺失促进竞争形势下合法合规的先进性选择标准

  2015年10月29日，习近平在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话，鲜明提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，国家在工程建设领域也在积极引领绿色建筑发展以适应新理念要求。如：2013年1月1日，国务院办公厅就以【2013】1号转发的国家发改委、住建部制订的《绿色建筑行动方案》，该方案就绿色建筑主要目标、基本原则、重点任务、保障措施、发展策略等作了规划设计。高校系统也在积极创建“绿色校园”。为顺应形势变革，中国绿色大学联盟应运而生，据报道2013年10月9日，中国绿色大学联盟召开2013年工作会议，此次会议主题报告传递出的关键词是“绿色校园”，由此推断：高校校园建设将进入绿色校园争创之中。那么，绿色建筑所需的符合绿色建材标准的绿色采购是我们高校基建的采购人必须认真思考的问题，我们怎样来理解这里所说的“绿色采购”呢？众所周知，国务院发布的《绿色建筑行动方案》中明确指出“大力发展绿色建材”，并要求研究建立绿色建材认证制度，编制绿色建材产品目录，引导规范市场消费［4］。2016年10月11日工业和信息化部关于“建材工业发展规划（2016—2020年）”三：指导思想、基本原则和发展目标之（三）推进绿色发展之中的第1条：推广绿色建材******。一般人理解的所谓绿色建材就是指产品全寿命期内最大限度减少对自然资源消耗和生态环境影响，同时具有“节能减排、低碳安全、再生循环”特征的建材产品。现实情形是，一些基层单位的采购管理人员尚缺失绿色采购理念，其主要精力是应付完成工程项目配套主要材料设备的采购供应任务而不影响项目建设工期，其他如环保节能与绿色因素或其产品适应绿色发展趋向的先进性和超前性等问题并不作强制考虑要求，甚至也无倡导性建议，故一般没有招标采购人在实际采购活动中会认真思考分析其采购产品的节能环保与绿色指标间的竞争比选项，且同时科学合理并切实兼顾之。我们不难得知，一般建设工程项目专项低压成套电气设备，除元器件存在节能环保因素外，其通常所用箱体都是钢质（一般为冷轧钢板轧制外加静电喷涂饰面）的而无人顾及。为此，制造商在其箱体制作用钢板材料饰面喷涂前（过往通常做法是酸洗磷化处理或再加镀锌工艺，这其中必然涉及环保问题）除锈施工的工艺处理问题，它就值得我们采购人针对当前“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念中的“绿色”发展理念要求，积极推行其绿色采购。而绿色采购也就需要针对可能存在的产品构成件“环境污染问题”内容，开展溯源探究与延展思考，进而有效推进绿色采购实施并真正采购到真正意义上节能环保的绿色产品。现实情况是，基层采购管理人员无人也无暇会超前或者延展思考其采购标的物相关构成产品件的环保节能与绿色营造问题。

  2.3缺欠自由裁量权规范后定性与定量指标合理选配

  我们知道，在当前仍有部分建设单位依旧采用建设工程施工总承包管理模式的过程中，仍然会有部分甲供材料设备采购供应项目，需要说明的是这其中：逐步科学规范我们采购招投标活动评审工作中的“自由裁量权”问题已成必然趋势，例如最新推出的国务院第722号令《优化营商环境条例》中的第35条就明确要求：******细化量化政务服务标准，压缩自由裁量权，******②《条例》第60条还明确：国家健全行政执法自由裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，规范行政执法自由裁量权的行使②南京市政府发布的《优化营商环境政策新100条》对比提升中关于“市场监管”里的3，全面推行“阳光执法”中也明确：******严格规范执法行为，规范自由裁量权。由此扩展推断，我们具体采购招投标活动评审方法里“评标委员会”的“自由裁量权”部分，同样应该顺势不断减少并尽可能转化为客观科学规范的评审因素与评定方法。当然，招标投标综合评审方法的相关因素里一般都会有定性与定量的评价评审因素指标项，它涉及采购标的的生产供应与产品质量保证以及售后服务保障全过程，压缩自由裁量权后即要求在详细评审中对综合评估因素里的主观定性评价因素指标大幅缩减或者取消，而转化为初步评审符合性审查中的“客观实质性响应因素”审查项。当然，为体现综合评审方法的系统规范性与完整全面性，大可不必把其标准检测报告中的全部“定性项”仅仅用在资格审查里的“合格资格”判断指标项上，我们认为针对不同类型的建筑材料设备，仍可保留极少数标的相关检测评价报告中呈现“合格”或者“通过”的关键定性指标项参与综合评估评审，设计给予某一固定评价打分值。而对有的评价检测项则是以检测结果的不同指标值划分得出“优等品”、“一等品”、“合格品”，或者是特殊项检测指标出现的其他主观定性如“好”、“较好”、“一般”进行判别评估与判断评价的，则需认真研究、分级设分。对此，我们认为如“优等品”、“一等品”、“合格品”定性评价项应力求进一步细化其检测具体数据设定范围，进而不同质量级别给出不同分值；或者是招标文件明确规定要求投标必须达到统一的“某一”标的项质量检测认定级别（如优等品）。如果有未科学设定具体评价方法并精确细化到各可比级别之上，而只是统一了其投标“建议参考品牌”期望目标的评审因素评价项，那就应该尽量控制其综合评估因素中如前述关键“定性”项数与拟量化可比“定量”项数之比在2:8来设计比选推进，以此实施规范合理压缩评审人员自由裁量之举措。与此同时，将定性类比选项评审分值分布控制其优等品（好）分值为该子项分值权重的100%；一等品（较好）为该子项分值权重的80%；合格品（一般）为该子项分值权重的60%，以此精细设计而彰显质优分高。此外，如果少数“定性项”内容不在其相关标的质量检测报告所及内容项之中，而属于评委根据其管理认知水平与拥有的专业知识贫富而评定的，例如事关采购标的实施方案等内容项的评审比较给分，可在招标文件中明示倡导评委评审时针对全体投标人投标标的实施方案评价，经充分比较后分别给出招标文件设定标的实施方案可得该项设定最高分值的（约占投标人数量的3%）、得次高分值的（约占投标人数量的7%）、得较高分值的（约占投标人数量的10%）、得中等分值的（约占投标人数量的60%）、得次中分值的（约占投标人数量的10%）、得较低分值的（约占投标人数量的7%）、得设定最低分值的（约占投标人数量的3%）七个分值档次（针对投标人数量较少等特殊情况参照招标文件的特别规定要求执行）。对于检测报告中的“合格”或者“通过”的检测项目则所有合格投标文件均可获得相同的设计项权重（或子项）分值。综上所述，我们应当改变过往的那些“不能推进量化的定性项都不纳入综合评价比较”的“一刀切”所谓“省事”做法，需要充分发挥评委专家的专业水平与业务能力来实现“投标评审”的“设计初衷”：参照上述建议让评委依法合规并科学规范地比选产生“质优价廉或性价比优且服务佳”的中标人候选人。诚然，招标人招标文件设计编制过程中也要设有防范当前存在不良现象之策，如：针对某些评委个人不负责任的任性大分差给分情况特别约定条款，同时还要设有防止少数缺失职业操守评委的“老好人式”给分即都给最高得分情形约定要求。此外，招标文件中也应当明确不提倡无原则评委折中式平均给分即“不分优劣”都给中等分值，可以科学体现其实际给分的“正态分布”规律。

  2.4缺少绿色采购招标设计构想和招采预期评估要求

  绿色校园建设中必然会涉及到新建的校园建筑物，依照国家《绿色建筑行动方案》要求以及各省市具体落实《绿色建筑行动方案》的实施细则与管理办法，新建设工程项目从规划、设计起必然会依据其绿色建筑类别的标准和要求加以实施，从而进一步构筑符合“绿色”设计要求的真正“绿色建筑”，建筑施工时则需要监督其落实绿色建筑设计的施工规范与标准要求，当然，营运管理期间也同样需要指导其科学管理、规范保养维护、确保绿色运行。我们不难推断，真正意义上的“绿色建筑”首先关注的是“绿色设计”、其次便是选用“绿色建材”、再次是构筑中的“绿色施工”、其后是其交付后的“绿色运行”、最终是其全寿命周期结束后的“绿色终结”。我们认为：其中“绿色设计”是前提条件、“绿色建材”是根本保证、“绿色施工”是实施方式、“绿色运行”是设计目标、“绿色终结”是理想追求。根据我国《绿色建筑评价标准》（GB/T50378-2006）定义，绿色建筑是指在建筑的全寿命周期内，最大限度地节约资源（节能、 节地、节水、节材）、保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑［3］，该标准GB/T50378-2019版已于2019年8月1日起实施了。江苏省根据《国务院办公厅关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知》（国办发【2013】1号）文件精神发布的【苏政办发（2013）103号通知】即《江苏省绿色建筑行动实施方案》。其后推进发布的《江苏省绿色建筑发展条例》也在2015年7月1日起施行了。该《条例》第二条将绿色建筑分为一星、二星和三星三个等级，同时明确：所称绿色建筑活动，是指与绿色建筑相关的规划、设计、建设、运营、改造、拆除、评价等活动。我们现在应当在国家《绿色建筑行动方案》的引领下，切实贯彻城乡建设部、工业和信息化部的【2014】75号《绿色建材评价标识管理办法》精神要求，参考学习行业相关部门（中国建材检验认证集团股份有限公司）出台的“绿色建筑选用产品评价及《绿色建筑选用产品导向目录》管理办法”相关内容，同时充分结合相关职能管理部门出台的最新规章与规范性文件精神，自觉优先选用入选《绿色建筑选用产品导向目录》和获得《绿色建筑选用产品证明商标准用证》的建材产品。这里需要特别说明的是，作为高校等事业单位基建采购招标人，在切实贯彻国家于2019年10月1日起实施的GB/T51356—2019《绿色校园评价标准》要求，探寻高校等事业单位基建绿色采购之时，除非建筑工程项目功能特殊如属机密保密需求外，一般选择应用建筑设备材料时应当考虑其招标采购的竞争性选择要求，避免项目建设相关区域建材市场采购成为采购标的供应的唯一选项选择情形，让采购人能够在充分有效的广泛竞争中择优选用。当然，也应切实参照《江苏省绿色建筑发展条例》要求推进其相关建设与管理工作。现实情形是新建筑的低压配电设备采购部分内容，往往在业主“满足功能要求，合格经济优先”原则要求或者“限额设计”指导思想引领下，已经难以优先考虑设计选择“绿色环保产品”，而仅以“满足建筑基本功能实现要求”为先，何况最终设计配电设备产品采购供应情况怎样？具体设计人员并不很清楚，也不会参与其中相关阶段环节的咨询或验证等工作，最后只要能够运行起来或者说实际使用起来即可。当然，由于种种主客观因素而不能进行相关招标采购工作事项的后评估事宜，也无从全面客观、科学规范地谈起今后类似工作的纠偏整改与集优推进问题，故仍有相似存在问题在后期类似招标采购工作实践中不断重复出现的不正常现象,有待相关招标采供管理者进一步深入实践探究。