放管服背景下如何强化采购人内控制度

张鑫娜 姜爱华

  强化采购人内控制度，是夯实采购人主体责任，促进政府采购目标有效落实的制度保障，也是深化政府采购制度改革，推动国家治理能力现代化的重要体现。本文立足当前“放管服”背景下我国深化政府采购制度的迫切需要，分析当前中央与地方采购人内控制度中存在的问题，并针对采购人内控制度的关键点提出建议。

  采购人内控制度发展现状

  内部控制是政府采购过程的重要管理活动，同时也是规范采购人行为的制度安排。其一般指在满足政府采购法律法规要求下，采购主体为了完成采购任务，通过制度设定和策略落实促使采购主体在内部实现自我约束与调控，以达到规范采购主体行为、防控采购活动风险、提高政府采购质量的过程。

  近年来，我国越来越重视加强采购人内部控制建设，财政部出台了一系列有关内控制度的文件，各级地方政府也出台了有针对性的内控管理办法，并开展了一些有创新性的工作。

　　（一）财政部力推采购人内控制度

　　2015年财政部就制定出台了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），提出要以健全内部控制体系强化内部流程控制；以内部权力制衡规范内部权力运行；以建立内控报告制度促进内控信息公开，将政府采购内部控制作为重点领域。2016年财政部发布了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）（以下简称《意见》），从内部控制管理方面进一步强化采购人在政府采购活动内控管理中的主体责任，健全采购人的内部决策机制和内部审核制度，促进政府采购提质增效。2018年中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，方案强调，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，完善采购人内控制度，从评审机制、采购政策、监督管理等环节的内部控制。此外，在陆续颁布的与政府采购相关的其他管理办法中，均对构建完善的采购人内控机制有所强调，充分表明我国在国家层面对采购人内控制度建设是十分重视的。

　　（二）地方细化落实内控机制建设

　　在国家出台的相关政府采购内控管理指导意见的指引下，地方也在努力推进政府采购内部控制建设，总体来看，地方完善内控管理主要从如下几点着手。

　　1.出台相关指导意见，细化内控管理举措

　　2018年以来，各地区结合本地工作需要，陆续出台了加强政府采购内部控制管理的相关通知与指导意见，其中包括北京市、上海市、深圳市、陕西省、青海省、河南省等。总体来看，地方在遵循《意见》中对完善政府采购内控制度建设指导思想、基本原则、主要目标的总体要求下，明确实施范围，从规范政府采购文件编制、合理选择采购方式和代理机构、规范开展开标活动、规范评审专家抽取、规范开展评标活动、规范履约验收、健全政府采购档案管理等角度，细化了内部控制的相关规定。

　　2.点明内控风险控制点，防范法律风险

　　2018年底上海市财政局印发《政府采购业务内控风险指引纲要》，率先点明政府采购预算编制、采购程序、合同签订、履约验收、采购档案等环节可能发生的86个内控风险“死穴”，并每项对应列明了参考法律、法规依据；此后，苏州市、新乡市、徐州市等地也纷纷结合国家与地区相关法规、办法发布《采购人政府采购内控风险提示》，以便指导辖区各单位建立预算单位内部控制制度，为后期防范政府采购内部控制管理中的法律风险提供指导。

　　3.结合地区实际，探索内控创新机制

　　2019年金华市财政局创新采用“加减乘除”的工作方法，勤用“加法”完善内控规程，善用“减法”精简审批环节，活用“乘法"提高监管效益，巧用“除法”清除监管死角。强化地方预算单位采购人内控制度。2020年5月深圳市率先建立政府采购行政裁决内控机制，按照“受理-调查-调解一审理一决定” 的流程设计了政府采购行政裁决程序，形成了“三随机两公开一横一纵相互制衡”的内控制度，首次将调解引人政府采购争议解决机制中，为健全政府采购行政裁决机制建立制度保障。2020年，杭州市财政局结合本地区特点和优势，创新推行全面迭代智慧采购管理新模式，以数字化创新优化采购程序、以体系化创新实现全员全流程在线监管、以规范化创新制定推广政府采购“正面、负面双清单”，首创代理机构综合信用评价机制，创新全流程履约管理模式，力图强化采购人内控制度，更好发挥采购人主体责任作用。宁夏在全国率先建立与“互联网+政府采购”相适应的快速裁决通道，通过理顺政府采购裁决内控，为供应商提供标准统一、高效便捷的维权服务，探索与投诉裁决并行的纠纷化解模式，通过约谈、调解、提供法律意见等方式化解纠纷26件。

　　强化内控制度的突出问题

 　（一）法律法规条款待改进优化

　　近年国家层面虽然就采购人内控制度陆续颁布部门性行政规章和指导意见，但整体来看，内控制度在现行《政府采购法》仍处在模糊地带，我国在引导采购人内控制度建设中尚未形成一部兼具指导性和实操性的法律规定。例如《政府采购法》第十八条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）中的第九条，从采购模式差异角度规定采购单位按照单位内控制度自行采购，但如何进行内控管理，法律法规尚有留白，这就导致现实中采购过程中出现财务部门、业务部门、领导人的意见不一，工作不配合的现象发生，同为采购人的几个部门如何压实采购人主体责任是加强采购人内控管理必须解决的问题，这需要一部具有指导性、实操性的法律法规来提供支撑。此外就采购单位而言，虽然上级指导意见要求采购单位建立本单位内控管理制度，但仍存在制度留于书面格式化的情况，部分单位完全套用上级提供的内控管理制度模板，缺少真正反映本单位采购实际的内控管理办法。

　　（二）内控制衡机制待完善

　　《意见》在基本原则中强调，发挥内部机构之间，相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约作用。但现实中仍存在内控制衡机制流于形式的现象，特别是在县区基层单位，受传统管理方式影响，部分在乡镇复杂局面下工作的一把手独断作风突出，“家长制”的管理模式下政府采购难以真正实现权力的内控制衡，采管不分，会导致合规性筛查、集体决策落实困难，出现流于形式的“走过场”现象，加大采购决策风险与廉政风险。究其根源是在于地方采购单位内控制衡基础较弱，组织架构不完善，对《意见》中提出的事行权、分岗设权、分级授权”认识不足。

  （三）风险防范意识待加强

　　风险控制有力、保证采购质量是加强政府采购活动内部控制管理的主要目标之一。然而在现实的政府采购执行中，部分采购人员“站位不高”，无法将政府采购管理重心向采购需求、履约验收环节延伸，仅以财务角度推进采购工作，以“过关心态”争取预算、履行采购程序，较少研究采购需求构成情况，缺乏对所购物品或服务的技术指标、经济效益、与用户实际契合程度的思考，这不仅表明采购主体对政策认识不充分，对风险管理的重视程度仍然不足，同时这种认知偏差极易造成采购内控管理的盲区和死角，增加政府采购的内在风险。

  （四）内控队伍建设待提升

　　内控队伍的专业水平直接决定内控管理水平。现实中内控机制队伍不健全情况仍较为普遍，不少采购单位人员不足，业务单一，是否设置专门内控机构尚未可知，即使设有内控机构，其工作人员的专业素质仍无法保证，现实中为了满足采购内控机制相关规章要求，工作人员多以兼职身份出现的情况较为普遍，如某部门抽取12家部属预算单位调研中发现，320名政府采购管理人员中，兼职人员占比接近94%；从业3年以上的人员占比不到1/3。这些工作人员往往无暇深人学习采购政策的相关政策文件，对相关法律法规、预算编制、采购项目等方面专业技能的掌握不到位，极易在政府采购过程中造成误判和错判，带来采购程序不规范、采购资金浪费或闲置等问题的同时也更容易滋生寻租腐败和权力滥用行为，影响政府形象。

　　强化内控制度的对策建议

　　（一）细化相关制度规定，明晰采购主体事权

　　宏观层面，结合现实中政府采购内控管理中出现的事权模糊、主体责任不清的现象，完善健全法律法规，提高其在内控管理方面的指导性与实操性，同时落实采购主体问责条款，做到有法可依、执法必严，减少法律法规灰色地带，避免采购主体权责失衡的情况发生。微观层面，各采购单位均应以国家法律法规及上级单位相关指导意见为设定依据，制定符合采购单位实际的规章制度与管理细则，落实采购人内控管理机制建设，建立从制订采购需求、选择采购方式、组成评审专家组、确定采购结果、签订合同到履约验收的全流程内控规范，同时结合“放管服”要求，为高效解决时效性、特殊性采购项目提供制度保障，实现采购人内控制度闭环管理。

　　（二）分离制衡关键岗位，落实部门监督制约

　　按照《意见》要求，落实采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复核、合同签订与履约验收等岗位相互分离，做到全面管控和突出重点结合，风险防控和提高效能结合，权责对等和强化惩处结合，对落实采购计划、采购重点、关键环节、采购时限要求、采购利益冲突、采购档案管理中暴露出来的隐患要坚决整改、及时形成报告、问责、处理等应对机制。积极探索建立业务人员在岗监督、离岗审查和项目责任追溯的一体化制度，通过检查、考核、设立监督电话等管理方法，将采购人主体责任落实到位。采购单位应强化采购实施部门、资产管理部门、财务核算部门、纪检监察、审计部门的部门间交流，敦促各部门实现联动制约，发挥综合监管效应；同时健全“双随机一公开”工作机制，依托信息化和大数据分析，加强对采购活动的动态监管，重点加强对公开招标数额标准以下项目和单一来源采购项目的预警跟踪。运用第三方评估对政府采购透明度、规范性及采购结果等开展综合评价，通过社会监督推动采购制度完善和活动规范。

　　（三）增强风险防范意识，健全内控管理机制

　　自觉增强风险防范意识，严格把控风险易发和多发的采购环节，降低风险发生的可能性。加快积极顺应政府采购管理从“程序导向”向“需求导向”“绩效导向”转变，在项目后期验收中严格把关，将项目绩效与采购主体挂钩，构建全员参与的管理机制，落实集体决策机制。借鉴上海市等地在政府采购内控制度建设的做法，建立风险指引警示和评估评价机制，明晰各个潜在内控风险点，根据政策更替与地区环境变化，定期评估和更新内控风险清单，及时完善制度、纠正问题，统一思想。还可以通过信息化手段进行动态监控和排查，提高风险评估工作的效率和准确性。

　　（四）提高人员专业水平，强化队伍素质建设

　　我国政府采购领域涉及政策规章更替相对频繁，专业性要求不断提高的现实情况，因此需要采购单位不断提升采购队伍特别是内控队伍建设水平。一是切实按照“分事设权、分岗设权、分级授权”的原则，认真梳理不同业务、环节、岗位的职责与权限，选拔专业人员组建单位内控机制队伍；二是定期开展学习培训，归纳和分析历年各类型内控管理的客观资料与近期公开的风险事故记录，通过大数据分析内控风险点，督促采购人员以高频风险点为警示、以典型案例为镜鉴；三是访问或聘请专家、学者开展针对健全内控管理建设的主题讲座，深入了解现行政府采购相关法律法规，明确目前内控管理要求与政策导向，提高自身内控管理的业务能力。

参考文献：

　　［1］姜爱华，张鑫娜.强化采购人主体责任，加快建立现代财政制度［J］.中国招标20208）:36-38

　　［2］王皓如，倪志良.我国政府采购内部控制建设的问题及对策分析［J］.财政监督，2019（15）：10-14

　　［3］沈桑阳.抓牢内部控制管理严实采购人主体责任［J］.中国政府采购2019（06）:14-16

　　［4］方慧婷、杨君钰.新政下强化采购人主体责任的分析与对策研究［J］.价值工程，2020，39（06）；95-97

  （作者单位:中央财经大学财政税务学院）

（责编:冯君）